数据能动性（Data Agency）的推进：一个支撑数据主权（Data Sovereignty）的概念性框架

《Data & Policy》：Advancing data agency: A conceptual framework to support data sovereignty

　　

摘要专业翻译 “数据主权”（data sovereignty）——即数据受其采集或存储所在国法律与治理管辖的原则——在实施层面面临诸多挑战。围绕跨大西洋（欧盟—美国）数据转移监管的法律僵局，揭示了在数据这一经由数字技术跨国流动的资源上主张“主权”的困难。在全球监管努力中，欧盟在确保其数据保护与隐私法律至高无上地位方面的挣扎，构成了一个值得提炼新的理论与概念洞见的典型案例。本文推进了“数据能动性”（data agency）的概念——即经由数据（by data）而非对数据（over data）所中介的能动性。其意图在于推进一个超越数据主权局限的术语，用以解释数据驱动系统的治理如何被分布与争夺。本文提出了更具实效的治理路径，因为仅凭对数据的“控制”不足以从数据技术中实现有意义的洞见获取。

论文解读文章

一、研究背景与问题

在数字时代，数据已成为一种关键的战略资源，深刻重塑着经济、政治与社会关系。然而，围绕数据治理的核心概念——“数据主权”（data sovereignty），即数据应受其采集或存储所在国法律管辖的原则——在实施层面正面临日益严峻的挑战。数据作为经由数字技术跨国流动的资源，其固有的跨境属性使得传统主权观念中“绝对控制”的理想难以实现。欧盟与美国之间围绕跨大西洋数据转移的长期法律僵局，便是这一困境的典型缩影。尽管欧盟拥有全球公认的严格隐私与数据保护法律框架，但约90%的欧盟数据由美国企业掌控，美国法律（如《外国情报监视法》第702条、《云法案》等）允许其政府机构获取存储于境外的数据，导致欧盟法律在域外执行时遭遇根本性障碍。欧洲法院先后在“Schrems I”和“Schrems II”判决中否定了欧美之间的“安全港”和“隐私盾”充分性认定，但2023年出台的《数据隐私框架》能否最终解决这一结构性矛盾仍存疑问。

在此背景下，本文指出“数据主权”作为一个分析性概念存在三重局限：其一，该术语高度争议且不稳定，涵盖国家、组织、公民、原住民社群等多元主体，以及控制、隐私、所有权、国家安全等异质性价值诉求；其二，由于互联网的技术架构和全球相互依存的现实，对数据流动的绝对控制几乎不可能实现；其三，“数据主权”话语日益被商业化为云本地化解决方案，并未真正解决外国法律管辖、技术依赖和市场权力不对称等根本问题。基于此，本文提出有必要引入新的概念框架——“数据能动性”（data agency），以超越数据主权的局限，更准确地解释数据驱动系统中治理权力的分布与争夺。

二、研究内容与核心结论

本文的核心贡献在于系统性地提出并论证了“数据能动性”这一概念。研究人员将数据能动性界定为“经由数据所中介的能动性”（agency mediated by data），而非“对数据的能动性”（agency over data）。这一概念根植于关系性和分布性的能动性理解，强调能动性并非集中于单一主体，而是在人—机—数据的网络互动中动态生成与分布。数据能动性是一种“元能动性”（meta-agency），即反思并影响自身在世界中行动能力的二阶能力——不仅遵循算法输出或预设指标，更能够质疑指标、理解并塑造算法、重构数据指导行动的系统本身。

研究人员通过欧盟—美国跨大西洋数据转移的案例研究表明，欧盟虽然未能在严格意义上实现对数据的“主权”控制，但通过监管、法律和市场工具行使了一种部分且不断演化的影响力：输出其规范标准至全球、利用市场规模杠杆推动监管规范的域外适用、通过反复迫使充分性框架重新谈判增强议价能力、建设Gaia-X等联邦式云基础设施、通过《数据治理法》培育数据中介、通过GDPR赋予用户数据可携权、通过《数据法》防止供应商锁定等。这些实践表明，数据能动性超越了数据主权——它关注的是行为体在相互依存的系统中塑造数据流动、构建激励机制、施加规范的能力，而非对数据的绝对控制。

三、主要技术方法

本文为概念性研究论文，未生成或分析新的数据集。研究主要采用以下方法：一是文献综述法，系统梳理了341篇关于数据主权的研究文献，归纳该概念在主体、价值、语境等维度的分歧；二是案例分析法，深入剖析欧盟—美国跨大西洋数据转移的法律争议历程，涵盖“Schrems I”“Schrems II”判决、GDPR、数据治理法、数据法、欧盟网络安全认证计划（EUCS）草案等政策文件；三是理论建构法，借鉴拉图尔（Latour）的行动者网络理论、黑格尔的自我关系哲学、康德理性自律观、巴迪欧的“事件”哲学等，构建数据能动性的概念框架；四是政策分析法，考察欧盟数据战略、Gaia-X计划、隐私增强技术（PETs）等政策实践。作者受荷兰研究理事会（NWO）资助，隶属于乌得勒支大学。

四、研究结果

4.1 对数据主权的批判

研究揭示了数据主权作为“能指”（signifier）的悖论：其流行源于能够象征和结构意识形态话语中广泛的意义网络，但这种成功以意义的空洞化为代价——越试图统一不同元素，越面临失去确定性含义的风险。数据主权已沦为“空洞能指”（empty signifier），代表的是对无法实现的绝对控制的一种缺席性表达。研究建议将分析问题从“一个国家是否拥有主权”转向“一个国家如何拥有主权”，即通过何种具体行动和能力来治理数据流动。

4.2 跨大西洋数据转移

研究详细梳理了欧美数据转移的法律博弈历程：从2013年斯诺登泄密事件暴露美国国家安全局（NSA）的大规模监控实践，到“Schrems I”（2015）和“Schrems II”（2020）判决先后推翻“安全港”和“隐私盾”框架，再到2023年《数据隐私框架》引入“必要性”和“比例性”原则及双层救济机制。2023年5月，爱尔兰数据保护机构对Meta开出12亿欧元罚单，认定其标准合同条款（SCCs）无法在实践中保护数据免受美国公共机构依据FISA第702条的访问。研究指出，这一法律僵局短期内难以解决。

4.3 数据主权的商业化

研究发现，“数据主权”概念被云服务商商业化利用。欧盟网络安全局（ENISA）的欧盟云服务网络安全认证计划（EUCS）草案曾提出“主权要求”，但遭到行业反对后被放弃。美国超大规模云服务商（AWS、Azure、Google Cloud）纷纷推出“数据主权解决方案”，承诺数据留在欧洲境内，但无法解决外国政府访问的根本问题。欧洲本土云服务商虽在政治上与欧盟主权议程保持一致，但在技术和规模上难以与美方巨头竞争。

4.4 超越主权

研究论证了欧盟通过数据能动性而非严格数据主权实现影响力的路径：通过GDPR的域外适用输出规范标准、利用市场规模杠杆、通过Gaia-X建设联邦式云生态、通过数据治理法培育数据中介、通过数据法防止供应商锁定、推进隐私增强技术（PETs）和开源软件基础设施。这些努力共同构成了“超越主权的数据能动性”。

4.5 数据能动性的概念框架

研究从结构与能动性的递归关系出发，论证了数据能动性的哲学基础：能动性分布于人—机—数据网络之中，数据作为关键的中介者塑造网络中行动者的可能性、解释和行动。研究区分了数据能动性与数据权力（data power）——前者不一定涉及对他人的支配或未经同意处理他人数据。数据能动性包含内在能力（人类认知、数据素养、计算能力、算法设计）和外部影响（社会规范、技术架构、平台主导地位、地缘政治现实）的持续互动。

4.6 人机协作的能动性悖论

研究揭示了人机协作中的悖论：AI工具在某些领域增强用户能动性，但也可能通过“认知锁定”削弱能动性。最强大、最准确的AI模型可能超出人类理解范围，而透明可问责的模型往往被认为能力较弱。研究强调，AI系统应设计为增强人类能力——处理常规计算任务，同时保留人类在创造性方向、战略思维和规范性判断上的权威。人类拥有机器所缺乏的“符号能动性”（semiotic agency），即通过符号进行意义建构和主体间交流的能力。

4.7 需考虑的权衡

研究讨论了三个关键权衡：数据最小化与数据共享之间的权衡，建议以“伤害可逆性”为标准——再识别或下游滥用难以逆转的数据（如健康记录、生物特征数据）应以最小化为默认，非个人或聚合数据则应以共享为默认；本地化与互操作性之间的权衡，建议互操作性优先用于数据空间和AI训练用例，本地化仅保留给关键实体类别；集中化与去中心化之间的权衡，数据能动性倾向于去中心化以重新分配参与数据驱动决策的机会，但需要一定程度的主权和数据控制作为有意义协调、治理和法律可执行性的前提。

五、讨论与结论

讨论部分指出，以金钱为基础的经济之上正在形成一个新的“数据模型”层——以抽象化解释来创造、预测和预防未来。数据能动性的价值不仅在于数据集本身，更在于持续的数据处理所产生的可操作情报和对未来事件的预测性控制。去中心化、民主化的数据处理模式能够重新分配“预测手段”，增强人类和数据主体的能动性。在跨大西洋数据转移的未来方面，研究指出欧盟通过《电子证据条例》等机制，战略性地利用美国系统增强自身安全能力——这体现了数据能动性的实践：与现有权力结构战略对齐并将其转化为自身优势。研究强调，需要更多全球合作来培育集体数据能动性，实现“集体智能”。

政策启示方面，研究建议：第一，使现有权利在实践中可执行——统一技术格式、设定有约束力的时间表和处罚、加强数据保护机构之间的协调；第二，在存储和治理阶段采取混合多云、联邦式（如Gaia-X）和本地存储相结合的策略；第三，在分析和使用阶段，设计增强而非替代人类智能的系统，培育高数字素养，在受控环境中测试创新处理方法。

结论部分指出，随着数据技术日益塑造人类生活，社会面临选择：参与数据处理活动的结果以增强能动性，或放弃能动性。数据能动性概念提供了一种务实且前瞻性的框架——不是通过封闭式控制，而是通过培育公平的数据关系和去中心化技术，赋予个体做出更明智决策和采取有效行动的能力。欧盟的数据战略通过监管拥抱创新，同时保持足够的灵活性以利用外部最新技术进步。然而，对数据缺乏控制确实会阻碍行为体培育数据能动性，因此欧盟预计将继续在战略整合数据驱动技术与建设支撑其扩展的稳健基础设施之间寻求平衡。