参与式民主如何重塑气候认知：市民理事会与公民大会对气候政策接受度的作用——基于奥地利民主创新（democratic innovations）宪法与法律嵌入性的分析

《Frontiers in Sustainability》：Transforming mindsets through participatory democracy: citizens' councils and assemblies for climate policy acceptance

　　

与国际趋势相一致，气候变化加速了此前推进迟缓的民主创新（democratic innovations）在奥地利政治体系中的引入。市民理事会（citizens' councils）与公民大会（citizens' assemblies）等参与式工具正越来越多地在去中心化层面（Vorarlberg 与 Vienna）以及全国层面得到运用。它们补充代议制民主，并以微型公众（mini-publics，指依分层随机抽样组成、就公共议题开展结构化协商的公民小组）的身份，通过协商（deliberation）促成认知转型（mindset transformation），从而为更具雄心的气候政策取得社会授权（social mandate）。除 Vorarlberg——其自2013年起已将参与式民主写入州宪法——之外，此类进程并不存在量身定制的法律框架。这最终导致参与式工具合法性受损，并影响接受度与治理成效。依托既有评估、文献与访谈，研究人员讨论了参与式进程对气候措施接受度所发挥的作用，指出现行框架的障碍与局限，并主张将这些进程锚定于法律与宪法框架之中，以支撑深层转型（deep transformation）。来自奥地利的案例表明，渐进式试验能够为其他国家更为稳健的民主创新开辟道路。

本文所处理的核心问题是：参与式协商装置能否以及如何在制度层面转化为气候政策的社会接受度，而其中法律与宪法框架又扮演何种角色。气候危机已催生西方民主体系新一轮民主创新浪潮：政府与公民社会行为体纷纷借助公民大会与市民理事会等协商式微型公众（mini-publics）审议复杂、长期的政策选择。爱尔兰、法国、英国、德国、苏格兰以及比利时德语社群的经验显示，此类装置确实能影响政策制定，并通过重塑价值、行为与叙事推动认知转型。奥地利的特殊性在于：气候压力使原本迟疑的民主创新进程骤然提速，出现了全国性的 Klimarat（National Climate Assembly）、Vorarlberg 州的 Bürgerrat Klima-Zukunft 与 Wiener Klimateams。然而其制度版图极不均衡——除 Vorarlberg（2013）、Salzburg（2016）与 Carinthia（2017）在州宪法中提及参与式民主外，不存在统摄这些进程的法律框架，由此导致公民大会与市民理事会的合法性流失，并直接侵蚀接受度与治理成效。这一缺口在循环经济议程中同样突出：研究者普遍认为，真正的循环性转型不能仅靠技术中心的资源效率措施，而须转向循环社会（circular society，即按循环性原则推进的社会—生态转型），其中资源、财富与权力决策的民主化被列为核心的操作化策略。既有文献对参与式装置亦存怀疑：其影响力依赖政治行为体的权力与具体政治情境，易受精英俘获，刚性设计未必适配地方情境，在脆弱与冲突环境中挑战尤为突出。但广泛界定"影响"时，调查结论显示这类装置能改变政治话语的内容与质量、营造安全的讨论空间、化解冲突、生成新论据、挑战根深蒂固的预设并促进对共同善的关注；更关键的是，其组织、实施与融入政治—法律体系的方式，亦会影响传统民主工具的合法性。据此，研究人员提出假设：民主创新若获得更强的法律基础，将提升公众以及政治体系代表与行政人员对雄心气候保护措施的接受度。其意义在于，把接受度研究、合法性与宪法—法律嵌入性三者连接起来，为参与式装置从一次性咨询活动转为常态化学习空间提供制度方案，并为其他联邦或分权体制提供可复制的渐进试验路径。

在方法上，研究以文献综述为基座，对奥地利既有气候相关民主创新的实证评估（含人口调查与深度访谈）作二手分析；由于各研究关注点与手法存在差异，其结论仅部分可比。在此基础上，通过理论抽样（theoretical sampling）选取约十余名前参与者与行政人员，围绕法律锚定议题开展半结构化专家访谈，采用粗略编码、内容分析与主题中心分析。法律层面则对联邦宪法、各州宪法以及州与市层的实施性规范作比较法分析。案例来源为2021—2025年间奥地利的三个气候参与进程。

结果部分首先厘清概念与制度条件。在市民理事会与公民大会研究中，两种工具方法与程序差异显著：公民大会是分层随机抽样的微型公众，包含信息学习阶段、磋商阶段与带建议的成员报告，历时数周乃至数月；市民理事会源自 Rough 的 Wisdom Council 方法，侧重动态促进（dynamic facilitation），通常仅集会一至二日。两者的共同内核是协商，即民主不仅关乎偏好的聚合决策，也关乎知情、尊重且有能力对话中的判断与偏好形成和转化。研究重心不在评判孰优孰劣，而在于论证二者若缺乏法律固化便难以产生系统性变革。在接受度研究层面，接受度是社会、政治、法律、环境、技术与经济的多维概念，其中参与被确认为政治—法律合法性的关键因素；本文进一步把"参与工具的法律设计"纳入接受因素。既有证据显示，气候知识越丰富、自我感觉被充分告知者，越支持严格气候政策；持续的公民大会可视为政治教育工具，参与由此提高知识与接受度；实证尚少，但既有结果指示参与元素对措施接受度具有轻微正向效应，且特定设计的气候大会可增强雄心气候政策的政治可行性。就广泛的民主收益而言，协商进程能提升政治自我效能（political self-efficacy）与政治信任，虽多为短期效应，亦存在持久影响与向更广泛公众外溢的证据，而外溢主要发生在规模大、周期长或已制度化的进程中，因其带来更高媒体关注与政治回应性；与代议机构的联结（如爱尔兰与公投挂钩、比利时德语社群经宪改纳入体系）至关重要。制度化研究强调，形式化的法律固化程度、政治授权、高质量流程与程序合法性共同决定接受度，而当前气候民主创新仍处于混乱的政治—法律现实之中。就宪法与法律锚定而言，民主进程规则既可载于最高位阶的刚性文本（"big-c"宪法），也可体现于国家功能核心层面的实质规范（"small-c" constitution）；即便未被明文规定，此类装置仍须运作于既有宪法与法律景观之中，因而可能产生摩擦。奥地利宪法法院裁判对民主创新设定了严格边界（如市级有约束力公投 VfSlg 20.406/2020，仿瑞士模式的民众立法 VfSlg 16.241/2001 被否），Vorarlberg 的市民理事会恰恰源于这一权宜背景；联邦制同时提供了州际比较学习的可能，并呈现 Vorarlberg、Salzburg、Carinthia 相继入宪的趋势；他辖区同步引入气候工具还会提升公众接受度。

在奥地利案例比较中，Vorarlberg 的 Bürgerrat Klima-Zukunft 展示了法律锚定的效应：2006年设立的未来事务办公室负责组织实施，2013年州宪法第1条新增第4款承诺直接民主并促进其他参与形式（LGBl No. 14/2013），同期州府指令虽不为公民直接主张，却对州行政具约束力，其中第5a款赋予公民以至少1,000份支持声明自下而上发起市民理事会的权利。该理事会即于2021年春以1,278份支持声明被启动，同年7月举行，其背景是州议会2019年7月象征性的气候紧急状态宣告。研究显示，在社会学习的认知、规范与关系三层面中，规范层面变化最为显著：半数以上参与者的气候危机态度因参与而改变；长期实践所伴生的法律框架与可自下而上发起的特性共同支撑了工具接受度。与之相对，全国 Klimarat 源于2020年 Klimavolksbegehren 的380,590人联署（占合格选民5.96%，逾10万门槛而须由国民议会处理），2021年3月26日议会决议要求设立公民气候大会并就2040年气候中性形成具体方案；但决议仅有政治约束力而无法律效力，导致授权偏弱、政治支持不完整，进程所有权自始与联邦气候行动部、其所属政党及部长个人绑定。Wiener Klimateams 自2022年起由维也纳市推动，向各区开放专项气候预算，由分层随机抽取、具区级代表性的居民组成评审团，其讨论成果须提交宪法所设立的区议会并由其启动选定项目执行。维也纳依联邦宪法兼具州与市镇双重地位，但该工具尚未正式制度化，法律上处于灰色地带；因结论仅具咨询性质、最终决定权归属须遵守预算与采购法的区与市政机关，纯法律上并无障碍，然而接受度层面的问题再次显现：区级制度能力不足、创意生成阶段定向招募不充分，被批评为结构性缺陷。

讨论部分指出，政治体系尚未对气候危机给出充分回应，这一挑战并非纯科学问题，技术治理之外的出路在于认知转型与政治—法律体系的转型。制度化的"是否"与"如何"关涉公民理事会与公民大会的合法性、成功及其产出措施的接受度；制度化并不意味着赋予其作出法律约束性决定的权力，而是要求在既有框架内被清晰、系统地锚定；由于法律制度化属宪法层面事项，宪法的刚性特征可解释为何明文规定仍然稀缺。跨党派接受度被凸显为关键：受访专家（曾任该进程公务员）将全国气候大会因缺乏法律锚定而流失跨党派支持视为"主要断层线"，因其使建议被看作政治动机而非协商产物。同时，Vorarlberg 的2006—2013年试验期表明，创新可先在法律灰色地带被检验而后入宪，此类装置也被称为参与式软法（participatory soft law）；州际相互学习进一步印证，以 Vorarlberg 为宪法定位的模板兼具象征与实践优势。研究结论可译为：法律框架本身不保证成效，却确实提升气候大会与市民理事会贡献于更雄心政策的机会与程度；无法律基础的参与式装置易于政治化而脆弱，跨党派承认的法律框架则促进进程稳定与接受度，并因长期连续性而在公民、公务员与政治家中开启学习过程。就循环社会的更大视野而言，法律锚定的协商架构构成社会认知转型的制度基础设施，使从抽象愿景走向持久政治现实成为可能，对政党体系碎片化、公众极化或制度信任脆弱的国家尤为适用。作者亦坦承局限：本研究以文献综述与专家访谈为主，尚未对进程成果及其对政治制度的影响作系统内容分析，且项目仍在进行之中，后续需检视并调适法律结构以支持民主创新，从而管理预期、缓释对参与式民主倡议的无端批评。