《Frontiers in Marine Science》：Institutional effectiveness of regional environmental management plans for deep-sea mining: the Clarion-Clipperton Zone in the BBNJ era
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国际海底管理局（International Seabed Authority，ISA）正在谈判"区域"内商业开采的规则，这对拥有最多多金属结核勘探合同区的克拉里昂-克利珀顿区（Clarion-Clipperton Zone，CCZ）具有特殊意义。CCZ区域
国际海底管理局（International Seabed Authority，ISA）正在谈判"区域"内商业开采的规则，这对拥有最多多金属结核勘探合同区的克拉里昂-克利珀顿区（Clarion-Clipperton Zone，CCZ）具有特殊意义。CCZ区域环境管理计划（Regional Environmental Management Plan，REMP）旨在将《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS）第145条的环境保护授权与单个项目的决策相衔接。然而，仅凭通过一项计划并不能证明其能够塑造采矿活动，而在开采开始之前也无法观测到生态结果。本文通过定性分析ISA文书、2025年REMP标准化程序、开采规章草案、科学评估和政策文献，从四个维度评估该计划的预期制度有效性：规则转化、生态连贯性、实施能力和适应性管理。已生效的《UNCLOS下国家管辖范围以外区域海洋生物多样性养护和可持续利用协定》（BBNJ协定）保留了ISA法律框架的完整性，同时创造了一个REMP决策记录可支持跨机构协调的环境。分析发现该计划具有部分制度有效性。该计划已嵌入ISA决策过程，但它在影响申请是否获批方面的作用，大于界定获批承包者在作业期间必须做什么的作用。特别环境利益区（Areas of Particular Environmental Interest，APEIs）网络已根据科学证据得到扩展，但生态标准仅部分影响了空间分配，因为现有合同区和保留区制约了网络设计。承包者层面的监管比区域评估更为发达，而区域评估中的累积环境变化尚不能轻易与监管后果挂钩。定期审查确定了重新审议的时机，但未明确哪些发现应触发哪些响应。这些局限性汇聚于三个制度传导界面：区域目标与承包者义务之间、生态证据与空间分配之间、监测发现与授权决策之间。CCZ案例为有效REMP提供了三个条件：面向承包者的监管效力、具有生态合理性的空间保护，以及制度化的监测、审查与适应性调整。这些条件为未来REMP提供了可移植的基础，同时空间和监管选择仍然开放。
**论文解读**
**一、研究背景与问题提出**
深海采矿已成为环境治理面临的日益紧迫的挑战，尤其是在克拉里昂-克利珀顿区（Clarion-Clipperton Zone，CCZ），该区域集中了国际海底管理局（International Seabed Authority，ISA）颁发的大多数多金属结核勘探合同。CCZ支持着高度多样且记录尚不完整的底栖生物群落，小规模试验和模拟结核采矿扰动已产生持续数十年的生物学效应。由于多个采矿作业可能产生超出单个合同区范围的累积效应，仅靠项目级环境影响评估和承包者特定措施无法提供充分的区域保护。因此，战略性空间规划是深海采矿基于生态系统的治理（ecosystem-based governance）的关键要素。
《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea，UNCLOS）第145条要求ISA采取必要措施，确保"区域"内活动产生的有害影响得到有效保护。依据这一授权，ISA制定了CCZ区域环境管理计划（Regional Environmental Management Plan，REMP），包括指定禁止采矿的特别环境利益区（Areas of Particular Environmental Interest，APEIs）。然而，一项区域计划的存在并不能证明其有效性。国际环境制度研究区分了制度产出（如通过规则和程序）、受监管行为者的行为结果以及环境问题的最终解决或缓解。由于商业开采尚未开始，且开采规章仍在谈判中，CCZ REMP尚不能通过其最终生态效果来评估，但可以从预期制度有效性的角度加以评估，即询问其法律、组织和程序安排是否有能力将区域环境目标转化为操作决策、受监管行为和适应性响应。
现有研究已涉及该问题的重要部分。保护规划研究为APEI网络提供了科学依据并考察了其对环境异质性、栖息地和生物多样性的代表性；法律和政策研究考虑了REMP的地位及其在基于生态系统的管理中的作用。然而，这些文献尚未对REMP预期塑造采矿活动的制度链条提供整合性说明。生态标准可能指导APEI的设计却不决定承包者必须做什么；区域目标一旦获得认可并不因此成为可执行的操作要求；监测同样可能产生信息而从未触发空间措施或已批准活动的改变。因此，尚未解决的核心问题是区域规划如何在ISA监管体系中获得实际效力。
BBNJ协定（Agreement under UNCLOS on the Conservation and Sustainable Use of Marine Biological Diversity of Areas beyond National Jurisdiction）于2026年1月17日生效，为本研究提供了新的制度背景——即本文所称的BBNJ时代。该协定关于区域管理工具（area-based management tools）的条款强调生态代表性和良好连通的网络、实施、监测、审查和国际合作，同时并未将"区域"内矿产活动的权力从ISA转移。因此BBNJ协定在本文中被用作阐明区域环境治理中共同制度问题的参照点，而非"区域"内活动的法律权威来源，也非检验ISA措施合规性的外部基准。评估的规范基础仍为UNCLOS、ISA的环境保护授权以及CCZ REMP自身的目标。
在此背景下，本文提出的研究问题是：CCZ REMP在多大程度上以及在何种制度条件下能够作为ISA开采前环境治理的有效组成部分发挥作用。
**二、关键技术与方法**
本研究以CCZ REMP为案例，开展定性的基于文件的考察，分析区域环境目标如何在ISA内部转化为操作性治理。CCZ被选为案例是因为它是ISA首个且最为成熟的REMP，已经历正式审查，比仍在制定中的REMP提供了更丰富的记录。文献语料库包括UNCLOS、1994年《第十一部分协定》、BBNJ协定、CCZ REMP及相关理事会决定、法律与技术委员会（Legal and Technical Commission，LTC）报告（包括其2021年实施审查）、2025年REMP标准化程序以及当前的开采规章草案。同行评审的法律、政策和生态文献补充了这些材料，特别是在评估APEI网络和适应性管理方面。文献记录截至2026年7月31日ISA第31届会议第二部分结束。评估从ISA自身法律框架中提取评价标准：评估现有法律、组织和程序安排是否具备确保UNCLOS第145条有效保护以及实现CCZ REMP所述目标的能力。保护科学为生态分析提供证据而非独立的评价标准。由于这是单一案例研究，从CCZ经验中得出的条件为审视未来REMP提供了分析框架，同时容纳了生态和合同分配方面的区域差异。
**三、主要研究结果**
**3.1 规则转化：从REMP目标到承包者义务**
规则转化涉及三个连续问题：REMP是否指导ISA机构、其目标是否影响工作计划的批准、以及这些目标在合同授予后是否成为可监测的义务。在CCZ，REMP在影响开采申请是否被审议和批准方面的有效性，大于界定获批承包者在作业期间必须做什么的有效性。ISA 2024年讨论文件将REMP定性为UNCLOS第162(1)条下的"具体政策"，ISA机构应予以遵循，但其规定并不自动产生有约束力的承包者义务。REMP的实质性要求必须被纳入监管或合同文书后才能约束承包者行为。2025年标准化程序第24段将理事会通过相关REMP作为LTC审议开采工作计划申请的前提条件，2026年6月进一步修订的合并文本（Rev. 3）中，规章草案第13条将是否符合适用REMP及其区域目标纳入LTC评估，第15条将未达到评估标准与不批准相挂钩，并排除在APEI和其他受保护地点的拟议作业。然而，将REMP目标与承包者持续义务相连接的机制仍未解决：草案规章第18条之二中承包者直接遵守适用REMP的规定仍处于括号待定状态，第50条关于环境管理与监测计划（Environmental Management and Monitoring Plan，EMMP）是必须"符合"还是仅"考虑到"适用REMP也保留替代方案。因此，REMP已被纳入ISA决策并日益融入开采申请评估，但其融入获批承包者持续义务的机制仍不完整。
**3.2 生态连贯性与APEI网络**
生态连贯性在ISA将代表性、复制性、充分性和连通性转化为定位和保护APEI的透明规则时获得制度意义。2021年网络扩展表明科学证据可被纳入ISA空间决策。支持2021年实施审查的科学评估利用了基于地形变量、颗粒有机碳通量和结核丰度的24个建模栖息地类别。六个栖息地类别在原网络中缺失或仅出现在一个APEI中，富结核栖息地尤其代表性不足。据此LTC提出增加四个APEI以改善代表性和复制性并缩小主要空间空白，理事会随后批准了这些指定。然而，生态标准对空间分配的影响仍有限。原始设计试图在代表生物物理变异的同时最小化社会经济影响，为避免与现有勘探主张重叠，最初的九个APEI被移向CCZ边缘。APEIs 12和13虽将保护延伸至CCZ中部，但受专属经济区边界和周围合同区及保留区的影响，均未完全满足100公里缓冲区的规格。科学文献记录了这一制度安排的结果：APEI 3与四个东部合同区存在显著差异，其代表性存疑；APEI 6仅对附近勘探区具有部分代表性；西部APEI地点之间大型底栖动物重叠度低，表明某些组合的连通性有限；多毛类DNA数据显示整个CCZ存在大量物种更替，但一个广泛分布类群的核心组内也存在广泛的连通性。ISA已界定生态标准并将其应用于APEI指定，但当拟议保护影响现有合同权利时，其对空间分配的影响仍受限制。
**3.3 实施能力：监测、合规与响应**
实施能力关注ISA能否将REMP相关的环境信息转化为及时的监管后果。在CCZ这需要三个相互关联的步骤：监测必须对照区域目标检测变化；ISA机构必须验证和解释证据；其发现必须导致纠正或合规响应。CCZ框架在监督单个承包者方面强于评估和回应区域环境绩效。勘探制度提供了坚实的项目级基础，标准合同条款要求环境基线、监测计划、年度报告和ISA检查准入。在Nauru Ocean Resources Inc.（瑙鲁海洋资源公司）2022年采集器测试期间，秘书处审查了文件、进行了三次船舶访问、调查了一次溢流事件并委托外部专家评估，表明了对单个承包者活动进行实际调查的能力。然而在区域尺度上，LTC 2021年实施审查记录了DeepData数据库的启动，同时呼吁继续分析和整合、跨承包者数据集集成和区域尺度评估。累积影响评估因缺乏开采申请而被列为"尚不适用"。对DeepData的审查发现存在大量重复、缺失唯一标识符和分类数据质量问题。2026年6月开采规章草案试图加强这一联系：草案规章第50条和第52–52条之三将承包者监测计划与测量标准和环境阈值联系起来，并将数据提交标准化，同时建立LTC审查、将可能的违规行为提交拟议的合规委员会以及评估与适用REMP一致性的途径。因此CCZ REMP显示出新兴的承包者级实施能力，而从REMP目标贯穿累积评估到纠正响应的功能性区域合规循环尚未得到证明。
**3.4 适应性管理：审查与调整**
适应性管理关注新信息是否能进入审查并在必要时通过授权决定改变计划。CCZ REMP建立了审查机制：指示LTC持续审查APEI网络并规定每两到五年进行外部审查。然而审查并不自动产生调整。2016年审查发现实施有限和网络缺陷并提议增加两个APEI，但理事会批准的修改并未立即跟随。经过进一步技术工作（包括2019年生物多样性综合研讨会），LTC于2021年建议扩展网络，理事会批准了该建议。这是从科学综合经LTC建议到授权空间决策这一链条唯一被证明完成的实例，但其范围有限——理事会决定仅改变了APEI网络。2025年标准化程序试图使该链条可重复，规定至少每五年审查一次、提前审查的理由、新信息的公开报告、以及通过协商、LTC建议和理事会决定进行更新。然而裁量空间仍然存在，因为列出的事件是"可能"触发审查，LTC"可"建议更新，理事会决定结果。该程序因此指定了重新审议的时机，但将监测发现与制度响应之间的实质性联系留待定义。2026年7月LTC将下一次CCZ审查推迟至2027年初，虽对有效性说明甚少，但推迟了观察审查能否将新信息转化为区域措施合理改变的机会。因此CCZ REMP产生了一次显著的空间调整，而贯穿整个计划的常规性、触发式响应调整尚未发生。
**四、讨论与结论**
综合四个维度的评估表明，CCZ REMP已在ISA决策中确立但操作效果不均。其目标、生态标准、监测安排和审查程序在制度上得到承认，但通过特定决定而非常设规则产生效果，这些常设规则应将其带入持续义务和日常管理。薄弱环节出现在三个制度传导界面：区域目标与承包者义务之间、生态证据与空间分配之间、监测发现与授权决策之间。
基于这三个传导界面，本文提出有效REMP的三个制度条件：第一，面向承包者的监管效力（contractor-facing regulatory force），即每项操作性措施需要明确受文者、法律载体、决策阶段和验证手段，可制定实施表格使该路径可追溯，并规定后续修正如何适用于待决和已批准的活动；第二，具有生态合理性的空间保护（ecologically justified spatial protection），即通过比较生态导向的设计方案与在现有权利约束下形成的拟议网络，记录因容纳采矿权或其他用途而产生的实质性偏离及其理由，使APEI网络的生态基础可追溯；第三，制度化的监测、审查与适应性调整（institutionalized monitoring, review and adaptive adjustment），即将每个REMP目标与指标和基线条件、空间尺度和报告间隔以及负责收集、综合和验证的机构相链接，区分三个层次的发现并链接到相应的程序性响应，分别为：覆盖度或置信度不足时进行补充采样或方法校正；出现不良趋势或接近阈值时加强监测并由LTC评估；发生阈值突破或存在严重或不可逆损害风险时考虑纠正性承包者措施、审查相关工作计划或修正区域措施。
本研究的核心结论是：CCZ REMP显示出部分制度有效性。该计划已建立一个超越单个合同区的区域决策框架和APEI网络，2021年理事会批准的APEI网络扩展证明了科学证据如何通过LTC建议和理事会批准转化为授权的空间变化。然而，当区域目标进入操作监管领域时其影响力变得不那么确定——与承包者义务、区域绩效评估和及时监管响应的法律和程序联系仍不完整。制度有效性是环境保护的必要条件而非充分条件，本文评估并不支持推进开采，因为排除某区域的采矿、适用预防原则和拒绝某项分配都依赖于同样的传导链条。BBNJ协定的生效没有改变本文评估所采用的标准，但改变了三个传导界面可能被要求提供的功能：对参与理事会决策的BBNJ缔约方而言，第8(2)条现在包含一项义务，即酌情努力促进该协定的目标；若BBNJ协定下的区域管理工具程序在CCZ被启动，将邀请ISA提供现有措施的信息。本文确定的制度条件将作为其监管功能的附带结果满足这一需求。ISA的权力仍植根于UNCLOS第十一部分和第145条的环境保护授权。本研究限于开采前评估，开采制度的关键要素仍在谈判中。即将进行的CCZ审查和未来开采决定将为本文发展的框架提供实际检验。最终，当一个REMP的区域目标能够塑造采矿可以发生在哪里、承包者必须做什么以及ISA在验证证据表明管理措施可能需要改变时如何响应，REMP便达到了制度有效性。
