《Frontiers in Public Health》：Public health diplomacy in Central Asia: a scoping review
背景： 中亚地区包括哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦，面临着一系列复杂的健康挑战，这些挑战由后苏联转型所塑造，包括卫生系统碎片化、传染性疾病与非传染性疾病的双重负担、环境退化、医疗保健不平等以及相互竞争的地缘政治影响。公共卫生外交（Public Health Diplomacy, PHD）已成为应对这些跨国挑战的关键工具。
目的： 本范围综述旨在梳理并综合现有证据，考察公共卫生外交在加强健康治理以及区域和国际卫生合作方面的作用。
方法： 遵循Arksey和O’Malley范围综述框架，研究人员对PubMed和Google Scholar进行了系统检索。纳入2000年至2025年间发表的涉及中亚地区卫生外交、健康治理、跨境合作或卫生系统改革的研究。采用标准化数据提取表提取数据，并通过描述性和叙事性主题分析进行综合。
结果： 共有17项研究符合纳入标准。哈萨克斯坦是研究最为深入的国家（n = 4），其次是乌兹别克斯坦（n = 2）、吉尔吉斯斯坦（n = 1）和塔吉克斯坦（n = 1）。没有针对土库曼斯坦的国别研究。主要发现包括：（i）所有五个国家仍在继续应对后苏联卫生转型，全民健康覆盖（Universal Health Coverage, UHC）进展不均衡；（ii）国内医疗保健不平等现象依然显著，尤其是在哈萨克斯坦农村地区；（iii）包括跨境水污染、工业污染和家庭空气污染在内的环境健康威胁需要协调一致的外交应对；（iv）欧盟将卫生作为软实力工具，而中国的"一带一路"倡议（Belt and Road Initiative, BRI）和上海合作组织（Shanghai Cooperation Organization, SCO）代表了不断扩展但评估不足的卫生合作平台；（v）俄罗斯的影响力通过制度遗产和移民健康治理持续存在；（vi）集中化、自上而下的卫生传播模式损害了该地区的公众信任；（vii）中亚地区尚无卫生外交培训项目。与可持续发展目标3（Sustainable Development Goal 3, SDG 3）最紧密的对齐是目标3.8全民健康覆盖，而孕产妇死亡率、儿童健康和药物滥用等目标尚未通过公共卫生外交视角得到考察。
结论： 公共卫生外交在加强中亚健康治理和区域合作方面具有巨大潜力。推进这一议程需要加强区域合作、因地制宜的能力建设、更多的证据生成以及系统性的评估。
1 背景
中亚五国——哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土库曼斯坦和乌兹别克斯坦——地处欧亚交汇处，拥有7800万人口。五国均继承了苏联的Semashko卫生模式，这是一种国家资助的集中化体系，通过广泛的医院网络和受薪医生提供全民免费医疗，且不设私立医疗服务。1991年后该体系瓦解，导致预期寿命下降、基础设施恶化以及双重疾病负担。各国采取了不同的改革路径：哈萨克斯坦引入社会健康保险（Social Health Insurance, SHI），塔吉克斯坦承诺到2030年实现全民健康覆盖，乌兹别克斯坦在2016年后扩大国际参与，但各国在筹资、农村可及性和公平服务提供方面仍面临持续挑战。中亚处于相互竞争的地缘政治影响的交汇点：俄罗斯通过独立国家联合体（Commonwealth of Independent States, CIS）和欧亚经济联盟（Eurasian Economic Union, EAEU）保持联系，数百万劳务移民产生健康治理需求；中国通过"一带一路"倡议和"健康丝绸之路"经上海合作组织扩展卫生基础设施；欧盟将卫生作为软实力工具部署；世界卫生组织（World Health Organization, WHO）、世界银行和联合国开发计划署（United Nations Development Programme, UNDP）提供技术援助。这种多极环境创造了多样化机遇，但当外交利益与健康需求相偏离时，也存在使合作碎片化的风险。
公共卫生外交（PHD）在中亚是区域合作的重要机制，将公共卫生基础设施与地缘政治战略联系起来。Katz等人正式确立了卫生外交概念，Kickbusch等人引入全球卫生外交（Global Health Diplomacy, GHD），Joshi等人将公共卫生外交定义为"一个多学科领域，使从业者能够运用系统思维、循证和社区知情的方法，以公平为中心和以人为本的价值观为基础，有效沟通、促进、协商和建立共识，以改善所有人的健康和福祉。"PHD可通过五个关键角色转变中亚的健康格局：促进跨国政策学习以加强卫生系统；通过协调跨境监测和治理应对跨国威胁；增强中亚专业人员在与SCO、CIS、WHO和世界银行等机构谈判中的能力；通过促进循证筹资改革和协调捐助投资减少医疗不平等和灾难性支出；通过促进透明、社区知情的传播建立公众信任。
尽管公共卫生外交在应对跨国健康挑战方面日益重要，但此前尚无综述全面梳理其在中亚健康格局塑造和强化方面的证据。为弥补这一空白，本范围综述旨在：（i）考察五个中亚共和国各自的健康治理体系；（ii）梳理该地区卫生外交和公共卫生外交的现有文献；（iii）分析影响卫生合作的国际和区域公共卫生外交机制；（iv）评估卫生外交倡议与可持续发展目标3（SDG 3）和全民健康覆盖（UHC）的对齐程度；（v）识别当前中亚健康治理和公共卫生外交证据基础在地理、主题和方法论方面的空白。
2 方法
本范围综述遵循Arksey和O'Malley提出的方法学框架，该框架为绘制某一主题现有证据的广度提供了结构化、透明且可复制的方法。研究按照系统综述和荟萃分析优先报告条目扩展版（PRISMA-ScR）指南进行，以确保报告严谨性。研究团队于2026年3月至4月期间进行了文献检索和筛选。
2.1 确定研究问题
本研究的研究问题为：关于中亚卫生外交现状存在哪些证据？公共卫生外交如何加强健康治理、促进跨境卫生合作、支持政策制定和能力建设倡议，并推动可持续发展目标3（SDG 3）和全民健康覆盖（UHC）的进展？
2.2 识别相关研究
研究团队对PubMed和Google Scholar进行了系统检索，并利用Google覆盖灰色文献、政策报告和机构出版物。检索策略采用布尔运算符（AND、OR）组合多组术语。纳入标准包括2000年至2025年间以英文或俄文发表的同行评审文章、会议论文、报告、政策文件或相关灰色文献，涉及中亚一个或多个国家的卫生外交、公共卫生外交、健康治理、跨境卫生合作或双边和多边卫生协议。排除标准包括与中亚卫生外交无关的研究、纯临床或生物医学问题而无政策或治理成分的研究、缺乏具体倡议或国别证据的理论讨论、纯社论或评论，以及与其他地理区域相关但与中亚无实质关联的研究。
2.3 研究筛选
研究团队将所有检索到的引文导入参考文献管理软件（Zotero）。去重后，两名评审员独立筛选标题和摘要，通过初步筛选的文章进行全文审查。评审员之间的分歧通过讨论和共识解决，必要时咨询第三名评审员。
2.4 数据提取
团队在Microsoft Excel中开发了标准化数据提取表，捕获每篇出版物的关键特征，包括研究ID、作者和年份、国家/区域关注点、研究设计/类型、卫生外交倡议类型、关键行为者/利益相关者、健康领域/主题、与SDG 3/UHC的对齐程度、主要发现/结果以及识别的空白/局限性。
2.5 整理、综合和报告结果
提取数据通过描述性统计和叙事综合相结合的方式进行综合。计算频率和分布以概述卫生外交倡议类型、地理关注点、关键行为者、健康领域以及与SDG 3和UHC指标的对齐情况。此外，进行定性主题分析以识别反复出现的主题、关键挑战和新出现的见解。为补充范围综述证据，从WHO、世界银行、联合国等权威国际来源获取公开数据，仅用于背景化和支持对综述结果的解读。
2.6 伦理考量
由于本研究是对公开文献的范围综述，不涉及人类参与者的原始数据收集，因此无需伦理批准。
3 结果
共17项研究符合纳入标准。这些研究发表于2000年至2025年间，涵盖卫生系统综述、范围综述、横断面研究、定性调查、政策分析和评论文章。在文档类型方面，同行评审原创研究文章占比最大（n = 8；47%），其次是综述和范围综述论文（n = 5；29%），卫生系统综述和机构报告（n = 2；12%），以及评论或社论（n = 2；12%）。在地理关注点方面，四项研究将中亚作为多国区域考察，四项专门关注哈萨克斯坦，两项关注乌兹别克斯坦，各一项关注吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和伊朗（作为比较案例），四项涉及与中亚背景相关的全球卫生外交框架。没有研究专门关注土库曼斯坦。主题集中度最强的是卫生系统改革和UHC（n = 5），其次是卫生外交和治理（n = 4）、环境健康（n = 3）、医疗保健不平等（n = 3）、公共卫生传播（n = 2）、非传染性疾病（Non-Communicable Diseases, NCDs）风险因素（n = 2），以及各一项关于传染病控制、药物可及性和卫生外交培训的研究。
3.1 纳入研究概述
17项纳入研究代表了多种文档类型。同行评审原创研究文章构成最大比例，其次是综述和范围综述论文、卫生系统综述和机构报告，以及评论或社论。在地理关注点方面，四项研究考察了作为多国区域的中亚，四项专门关注哈萨克斯坦，两项关注乌兹别克斯坦，各一项关注吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和伊朗（作为比较案例），四项涉及与中亚背景相关的全球卫生外交框架。没有研究专门关注土库曼斯坦，尽管在多国分析中有所涵盖。
3.2 中亚国家的区域公共卫生挑战
本节按国家逐一考察五个中亚共和国的公共卫生外交证据，突出各国健康治理轨迹、国内健康挑战和外交参与模式的差异。哈萨克斯坦面临城乡医疗不平等、农村设施减少、采矿业环境污染和非传染性疾病风险因素等挑战，但作为区域领导者，其主办WHO中亚次区域国家办事处，是区域研究最活跃的生产者。吉尔吉斯斯坦虽有69%的保险覆盖率，但自付（Out-of-Pocket, OOP）支出高达46.3%，卫生人力分布不均，COVID-19暴露了系统脆弱性，但其社区治理模式可作为区域案例。塔吉克斯坦人均卫生支出为WHO欧洲区第二低，农村医生短缺，基本福利包于2023年终止，自付支出达63.5%，面临来自阿富汗的跨境结核病威胁，但已承诺到2030年实现UHC。土库曼斯坦存在严重证据空白，信息环境受限，疾病负担报告不足，但其地处战略位置，与所有中亚国家及伊朗和阿富汗接壤，人均卫生支出最高（581美元）但分配不明。乌兹别克斯坦面临结核病护理转型挑战、塔什干省环境相关疾病和咸海健康遗产，但2016年后外交开放创造了新的合作机遇。
3.3 中亚区域卫生外交现状
哈萨克斯坦通过多种机制定位为区域卫生外交领导者，包括主办WHO国家办事处并协调中亚次区域技术支持。吉尔吉斯斯坦的卫生系统挑战为公共卫生外交提供了需求和机遇，其与公民社会和国际伙伴的积极互动为卫生系统加强合作创造了机会，但外部支持改革的可持续性和捐助优先事项与国家健康需求的对齐仍是持续关切。塔吉克斯坦政府正式承诺到2030年实现UHC，为外交参与和 international cooperation 创造了框架，其地理脆弱性和来自阿富汗的跨境健康威胁进一步凸显了卫生外交的重要性。
3.3.1 非国家行为者的作用：阿迦汗发展网络
阿迦汗发展网络（Aga Khan Development Network, AKDN）自1993年起在塔吉克斯坦运营，通过能力建设培训668名医生和护士、建设或改造273个医疗设施，为650,000人改善了初级医疗保健可及性。AKDN的跨境项目，包括覆盖塔吉克斯坦、巴基斯坦和阿富汗的中亚发育迟缓倡议（Central Asia Stunting Initiative, CASI），以及霍罗格的阿迦汗医疗中心与喀布尔和卡拉奇大学医院的远程医疗联系，说明了非国家行为者如何通过传统政府间渠道之外的方式为卫生外交目标做出贡献。
土库曼斯坦在公共卫生外交文献中的代表性不足对区域健康治理具有重要影响。作为与所有其他中亚国家以及伊朗和阿富汗接壤的地理中心国家，土库曼斯坦在跨境疾病监测、环境健康合作和区域卫生安全方面占据战略重要地位。该国可观的天然气收入理论上为卫生系统投资提供了财政能力，但从现有证据来看，这些资源在多大程度上分配给卫生领域仍不清楚。
自2016年政治转型以来，乌兹别克斯坦奉行更加开放的外交政策，积极参与国际组织、区域合作平台和发展伙伴关系。这一外交开放为公共卫生合作创造了新机遇，包括增加参与WHO项目、扩大双边卫生协议以及对国际技术援助更加开放。然而，纳入文献未系统分析这一政治转型如何影响健康治理或卫生外交成果。
3.4 公共卫生外交在加强中亚区域健康治理中的作用
公共卫生外交在加强中亚健康治理和区域合作方面具有显著潜力，可通过促进政府、国际组织、公民社会和发展伙伴之间的合作来实现。哈萨克斯坦的领导角色和与国际组织的既有伙伴关系使其成为区域卫生外交枢纽。在吉尔吉斯斯坦，PHD可支持捐助投资与国家健康优先事项的对齐，促进可持续卫生改革，并推动成功社区治理模式在整个区域的传播。塔吉克斯坦对UHC的承诺为外交参与提供了基础，旨在调动技术专长、财政资源和区域伙伴关系以加强卫生系统并应对跨境威胁。在区域层面，公共卫生外交可作为加强集体卫生安全的机制，特别是应对任何单一国家都无法独立管理的跨境健康挑战。加强对土库曼斯坦的外交接触可强化区域疾病监测、应急准备、环境健康倡议和信息共享机制，而乌兹别克斯坦日益开放的国际合作态度为扩大双边和多边卫生伙伴关系提供了机遇。
3.5 跨区域卫生外交主题
3.5.1 后苏联卫生系统转型
多项研究考察了中亚后苏联卫生系统演变的共同轨迹。对包括全部五个中亚国家在内的九个后苏联国家卫生系统历史演变的研究发现，虽然预期寿命已逐渐恢复到解体前水平，但从集中化Semashko模式向更加多元化的卫生系统转型不均衡且未完成。所有五国仍在应对以医院为中心的服务提供、与初级保健需求不匹配的医生培训以及购买者与提供者职能分离不充分的治理结构等遗留问题。
3.5.2 环境健康与跨境合作
环境健康成为中亚需要跨境公共卫生外交的关键领域。对农业和采矿业水污染的综合综述记录了由于密集灌溉、采矿活动和遗留环境退化导致的五国广泛污染。来自农业径流的氮磷污染在区域灌溉区被识别，而与亚洲金带相关的重金属污染对采矿社区构成直接健康风险。咸海灾难继续通过携带污染沉积物的沙尘暴、呼吸系统疾病和水资源短缺影响哈萨克斯坦和乌兹别克斯坦人口。综述强调迫切需要建立联合跨境水质监测系统和协调的环境健康治理。
3.5.3 中亚"同一健康"方法
"同一健康"（One Health）方法作为整合人类、动物和环境健康治理的框架在中亚获得显著 traction。WHO与联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization, FAO）、世界动物卫生组织（World Organization for Animal Health, WOAH）和联合国环境规划署（United Nations Environment Programme, UNEP）（四方联盟）合作，积极推动区域"同一健康"活动，确定布鲁氏菌病、狂犬病和棘球蚴病等优先人畜共患疾病。2023年11月，五国政府在世界银行推动下批准了《中亚"同一健康"行动框架》，建立了关于大流行预防、人畜共患疾病监测和环境健康的区域合作。2025年在杜尚别启动的区域"同一健康"项目进一步证明了该框架作为持续公共卫生外交平台的潜力。
3.5.4 中亚公共卫生传播
卫生传播被确定为该地区公共卫生外交中关键但发展不足的维度。对东欧和中亚传播挑战的范围综述发现，从苏联时代治理继承的集中化、自上而下的传播模式在所有中亚国家仍然占主导地位，这些模式阻碍了透明度、响应性和公众对健康信息的信任。同一综述记录了政府来源传播错误信息的案例，并呼吁采取更具包容性、以信任为导向的传播策略。这些发现与中亚特别相关，因为媒体独立性低和公民社会参与健康治理有限对有效的危机传播和大流行准备构成持续挑战。
3.5.5 医疗保健筹资与灾难性支出
卫生可及性的财政维度成为中亚的跨领域关切。对欧洲和中亚40个国家WHO数据的分析显示，灾难性卫生支出正在上升，最贫困家庭受到不成比例的影响。在一些中亚国家，高达12%的家庭经历灾难性卫生支出。分析得出结论，有针对性的政策调整，如扩大豁免机制、减少基本服务共付额和增加公共卫生筹资，可显著改善财务保护。
3.5.6 公共卫生外交在应对跨区域健康挑战中的作用
本综述识别的跨区域主题凸显了公共卫生外交在应对中亚共同健康挑战中的关键作用。后苏联卫生系统转型的共同遗产为区域政策对话、技术合作和相互学习创造了机会。环境健康威胁、健康错误信息和医疗保健可及性的财务障碍超越国界，需要超越传统公共卫生干预的协调响应。公共卫生外交通过促进政府、国际组织、学术机构和公民社会行为者之间的接触，为跨境环境监测、疾病监测、风险传播和卫生筹资改革方面的合作提供了机制。
3.6 与中亚的国际卫生外交
3.6.1 欧盟—中亚卫生外交
关于国际卫生外交在中亚的最直接证据来自考察欧盟与该地区卫生合作的案例研究。研究发现，欧盟在其对中亚的更广泛外交政策中日益将卫生作为外交工具部署，卫生倡议服务于双重目的：改善人口健康结果和推进战略外交关系。欧盟资助的卫生项目侧重于妇幼健康、传染病控制、卫生系统加强和监管协调。然而，研究提出了关于卫生外交倡议问责制和影响测量的重要问题。欧盟卫生外交的有效性关键取决于是否真正实现了改善的健康结果，还是卫生合作仍然主要是象征性的。
3.6.2 中国、"一带一路"倡议和上海合作组织
中国通过"一带一路"倡议（BRI）和上海合作组织（SCO）在中亚日益增长的参与被确定为该地区国际卫生外交的重要维度。对中国在中亚发展战略的研究记录了其投资和合作活动对卫生基础设施的重要影响，包括医院建设、医疗设备提供和药品供应链。"健康丝绸之路"自COVID-19大流行以来有所扩展，中国向中亚伙伴国提供疫苗、医疗用品和公共卫生技术援助。中国在中亚的卫生参与服务于多重战略目标：扩展在历史上由俄罗斯主导的地区的 geopolitical 影响力、确保中亚能源资源和贸易走廊的准入、建立外交善意以支持更广泛的BRI投资，以及将中国定位为西方机构的替代发展伙伴。SCO包括全部五个中亚国家以及中国、俄罗斯、印度和巴基斯坦，已建立联合疾病监测协议和公共卫生应急响应协调等卫生合作机制，但纳入文献未提供这些框架实施或成果的经验证据。
3.6.3 俄罗斯和独立国家联合体
虽然俄罗斯作为中亚卫生外交行为者的角色不是任何纳入研究的主要焦点，但其影响在多项分析中得到承认。俄罗斯作为苏联卫生系统大都市中心的历史遗产继续通过制度模式、医学教育标准和药品监管框架塑造中亚健康治理。CIS和EAEU为后苏联国家间的卫生合作提供制度平台，包括跨境患者流动条款、医学资格互认和协调药品监管。纳入文献将中亚国家与俄罗斯之间的大量劳务移民流动确定为卫生外交的重要但研究不足的维度。数百万中亚公民在俄罗斯工作，他们在获取卫生服务方面面临挑战，暴露于职业健康风险，并可能成为跨境疾病传播的载体。
3.6.4 WHO和多边健康治理
WHO在中亚的参与在多项纳入研究中被引用为卫生外交的关键制度框架。WHO欧洲区域办事处为中亚国家提供卫生系统改革技术支持，通过《国际卫生条例》（International Health Regulations, IHR）协调疾病监测，并促进健康治理能力建设。WHO在中亚的国家办事处是将全球卫生规范和标准转化为国家政策背景的关键节点。WHO制定的全民健康覆盖全球能力框架被确定为与中亚卫生外交培训和人力发展相关的框架，阐述了以人为本、决策、沟通、协作、循证实践和个人行为六个领域的卫生工作者能力。
3.6.5 世界银行和发展卫生金融
世界银行在塑造中亚卫生系统改革方面的作用在多项研究中显而易见，特别是考察卫生筹资、初级保健改革和UHC进展的研究。世界银行的分析工作，包括公共支出审查、卫生系统绩效评估和政策贷款业务，显著影响了哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦卫生改革的设计和实施。银行的技术援助支持了基于结果的筹资机制、健康保险改革和医院合理化项目的引入。然而，项目完成后改革的可持续性、银行优先事项与国家健康需求的对齐以及贷款条件对国内卫生治理创新政策空间的限制等问题仍然存在。
3.6.6 亚洲开发银行和区域卫生合作
除世界银行外，亚洲开发银行（Asian Development Bank, ADB）代表中亚卫生相关发展金融和外交的重要行为者。ADB的中亚和西亚卫生部门方法概述了支持发展中成员国的目标战略，重点是加强初级医疗保健、扩大健康保险覆盖和改善区域卫生基础设施。通过中亚区域经济合作（Central Asia Regional Economic Cooperation, CAREC）项目，ADB支持了与公共卫生外交目标直接一致的区域卫生合作倡议，包括跨境疾病监测、卫生系统协调和协调应对共同健康威胁。CAREC 2030区域卫生合作研究确定了深化成员国卫生合作的机会，包括药品监管协调、联合卫生人力发展和协作性大流行准备与响应方法。
3.6.7 全球卫生外交框架及其对中亚的适用性
多项研究提供了可能适用于中亚背景的全球卫生外交框架。《柳叶刀》系列论文考察了COVID-19大流行如何暴露多边健康治理的弱点，认为全球卫生已成为地缘政治不可或缺的组成部分。这些见解与中亚直接相关，因为来自俄罗斯、中国、欧盟和美国的影响竞争创造了塑造卫生合作可能性和约束的多极外交环境。对伊朗卫生外交的研究提供了来自另一个应对复杂国际关系的后革命国家的比较视角，发现伊朗政策制定者缺乏对全球卫生外交定义和范围的共识导致被动、危机驱动的方法，而非将卫生系统性地纳入外交政策。关于通过卫生外交实现药物可及性的全球综述记录了全球约20亿人缺乏基本药物可及性，可及性差距不成比例地影响包括中亚国家在内的低收入和中等收入国家（Low- and Middle-Income Countries, LMICs）。
3.6.8 卫生外交培训和能力建设
中亚卫生专业人员和政策制定者有效参与卫生外交的能力通过全球卫生外交培训倡议的范围综述得到考察。该综述识别了全球八个教育和培训项目及框架，强调谈判、跨文化沟通、领导力和政策分析作为核心能力。然而，没有源自中亚或专门针对中亚的培训项目被识别，这代表了该地区卫生外交能力建设的关键空白。
