《BMC Global and Public Health》：Formal and informal science-policy interaction during public health emergencies of international concern: a scoping review
背景：科学与政策之间的互动可能是突发公共卫生事件期间政策决策的关键资产。一方面，已有大量研究探讨了科学-政策互动的过程与形式，另一方面也关注了突发公共卫生事件情境下的挑战。然而，仍需更多知识来理解当这两个议题交汇时所产生的挑战。
方法：研究人员依据乔安娜·布里格斯研究所（Johanna-Briggs-Institute，JBI）方案开展了一项范围综述，检索了七个数据库以识别组织科学-政策互动的正式与非正式方法。原始检索于2022年4月进行，并于2026年3月更新。检索数据库包括Embase.com、Medline、Cochrane Library、Web of Science社会科学引文索引（Social Science Citation Index，SSCI）、ERIC、Global Health和Google Scholar。系统综述、与地方病相关的文章、临床和医院情境下的研究以及决策过程中研究证据的影响评估均被排除。提取了关于科学-政策互动的既定程序、互动形式、互动参与者的遴选过程、互动感知以及互动的障碍和促进因素等信息。纳入标准为：a）描述研究人员与政策制定者之间的互动，b）描述突发公共卫生事件的研究情境。数据分析遵循质性内容分析方法。
结果：共识别出87项相关研究。大多数纳入研究聚焦于COVID-19大流行，科学咨询委员会（Scientific Advisory Committees，SACs）为主导互动模式。非正式机制，如无正式授权及实践不明确或未公开的委员会，报道频率较低但发挥了关键作用。常见挑战包括角色不清、政治干预和沟通受限。关键需求包括角色透明、正式化和科学-政策互动的制度化。
结论：突发公共卫生事件期间的科学-政策互动由主导的正式结构和探索不足的非正式实践共同塑造。加强包容性、透明性和跨学科咨询体系是提升未来危机应对准备的关键。
背景
突发公共卫生事件一再揭示将科学建议整合到政治决策中的复杂性和挑战。突发公共卫生事件的特征包括事实不确定、利益相关者价值多元、后果重大以及快速决策的必要性。COVID-19大流行凸显了科学建议对政治决策的重要性，各国政府纷纷声称"遵循科学"以保护本国免受疫情影响。即使在非紧急情境下，将科学证据转化为政策也是一个复杂过程，需要综合、解释、转化和调动大量科学证据。为增强研究在决策过程中的应用，知识必须针对其预期使用者——即政策制定者——进行定制。在非紧急时期，根据具体文化和制度情境，通常采用多种概念方法的组合来保障科学-政策互动。在公共卫生领域，知识交换的方法已在多种组织形式中得到讨论，从线性的推式或拉式过程模型（知识由生产者推入政策制定领域，或由政策制定者主动寻求建议），到迭代方法和共同生产。
然而，突发公共卫生事件同时压缩和强化了这些需求。突发公共卫生事件要求立即采取行动，同时在全球层面带来潜在的长期健康后果，例如儿童和青少年心理健康状况恶化或教育不平等加剧，以及疾病筛查、诊断和治疗的延迟。在此过程中，突发公共卫生事件"加速并挑战了循证政策与实践的理想过程，使得证据、转化、决策和干预实施在极大压缩的时间框架内同时进行，并处于复杂的社会、经济和政治压力交织的情境中"。
鉴于近几十年来人类传染病暴发的激增，传染病大流行构成了科学-政策互动一个有趣且相关的研究情境。它们在若干方面不同于其他紧急情况（如环境灾害）：疾病暴发呈波浪模式并可能发生再感染、可跨越地理边界、具有人群差异性、具有变异性和适应性、对卫生人力产生确定性影响，并形成移动热点。在本范围综述中，研究人员将科学-政策互动定义为科学行动者与政策行动者（如政府官员、公共卫生行政部门等决策者）之间知识、专长和信息的双向交流。此类互动发生在科学-政策界面上，这些界面是"涵盖科学家与政策过程中其他行动者之间关系的社会过程，允许交流、共同演进和知识的联合建构，旨在丰富决策"。
科学与政策的互动可以基于正式和非正式规则。本综述采用的工作定义将正式性界定为基于既定程序和有政府授权的委员会，而非正式性指无正式授权及实践不明确或未公开的委员会。这一定义借鉴了Helmke和Levitsky对正式制度（"通过被广泛接受为官方的渠道创建、传达和执行的规则和程序"）和非正式制度（"社会共享的、通常不成文的、在官方认可渠道之外创建、传达和执行的规则"）的区分。正式与非正式SAC的这一区分在国际关注的突发公共卫生事件（Public Health Emergency of International Concern，PHEIC）情境中尤为有用。PHEIC要求紧急决策，将紧迫的不确定性与合法性需求相结合，使得建议的制度形式及其透明度程度对应对措施的产生和正当化具有重要影响。因此，本综述聚焦于突发公共卫生事件期间的科学-政策互动作为单一分析对象，同时考察其与正式和非正式建立程序相关的功能，以及文献中描述的突发公共卫生事件中科学-政策互动的感知挑战和关键需求。
方法
本范围综述遵循JBI开展范围综述的指南，报告遵循PRISMA范围综述扩展版（PRISMA-ScR）。研究方案于2022年6月在开放科学框架（Open Science Framework）注册。本综述由来自多个学科的研究人员合作完成，并得到一名医学信息专家的支持，由其制定检索策略并实施检索。
检索策略与证据来源方面，研究人员使用了涉及四个主要领域的检索词组合：（1）决策、卫生保健政策、危机管理；（2）知识转化、证据（科学的、基于研究的）；（3）突发公共卫生事件；（4）相关方法、工具、指南和框架。系统检索包括Embase.com、Medline（Ovid）、Cochrane Library、Web of Science SSCI、ERIC（Ovid）、Global Health（Ovid）和Google Scholar。此外还通过手工检索瑞士高校图书馆目录和SpringerLink补充专著和书籍章节，并通过作者专业网络邀请领域专家推荐其他关键出版物。检索策略涵盖同行评审文献，未设语言或时间限制。原始检索于2022年4月进行，随后于2023年9月22日和2026年3月10日更新。
纳入标准方面，在标题和摘要筛选阶段排除了系统综述和与疟疾、登革热、基孔肯雅热、霍乱等地方病相关的文章；排除了临床和医院情境下的文章、关于预防的文章以及决策过程中研究证据的影响评估。纳入全文筛选的文章需满足：a）描述研究人员与政策制定者之间的互动，b）描述突发公共卫生事件的研究情境。
在筛选过程中，所有识别出的文章被导入EndNote 20.1并利用Deduklick去除重复。标题-摘要筛选分两步进行，由四位研究者双人独立筛选，团队开会讨论纳入或排除决策的分歧。全文筛选采用相同程序。数据提取表格由研究团队创建并试点测试，由第一作者完成数据提取。提取的详细信息包括科学-政策互动的既定程序、描述的互动形式、互动参与者的遴选过程、互动感知以及互动的障碍和促进因素。此外还提取了情境数据（如国家和传染病、互动层级、知识推拉机制）。借助MAXQDA2024软件，研究人员对数据进行了包含归纳性和演绎性类别构建的质性内容分析。
结果
文献概况
在87篇文章中，73篇报告了单一国家，16篇报告或比较了两个或以上国家。世界卫生组织（World Health Organization，WHO）所有六个区域均在综述中有所体现。在文章涵盖的70个国家中，31个为高收入国家，39个为中低收入国家。数据集中研究不成比例地集中于英国（19篇）和加拿大（15篇），表明这些国家的过度代表。
关于描述的PHEIC，虽然本综述范围涵盖被指定为PHEIC的传染病暴发，但系统检索发现文献集中于COVID-19大流行（82篇，占95%）。仅有5篇纳入研究涉及非COVID-19暴发（如埃博拉、寨卡、H1N1）。COVID-19文献在最终样本中的主导地位既反映了该大流行期间科学-政策互动研究的近期性和数量，也塑造了本综述发现的实证基础。基于纳入文章，研究人员未发现COVID-19情境与其他PHEIC（如H1N1、寨卡或埃博拉）在SAC形成、促进因素或感知挑战方面存在显著差异。
在时间、理论和管辖模式方面，仅3篇文章发表于2020年之前。87篇文章中1篇为书籍章节，75篇为同行评审的原始研究，9篇为评论，3篇为报告。在COVID-19大流行期间或紧随其后发表的文章往往是同行评审报告、观点或评论，呈现对亲身经历事件的轶事描述（23篇，占29%），其中仅有少数文章具有明确的理论基础或某种形式的反思性。相较之下，2022年至2025年发表的文章越来越多地运用社会科学理论和方法来分析互动本身。此外，71篇文章描述了国家层面的研究者-政策制定者互动，19篇为区域层面，24篇为省级层面，16篇为地方层面，1篇为国际层面。52篇文章描述了知识交换，31篇描述了知识拉取，13篇描述了知识推送。
正式委员会
在40个案例（占45%，涉及29个国家）中，正式系统在紧急情况发生前即已存在。这些也可包括经过调整的既有制度、能力和关系。若干既有正式系统为行政相关或行政内部机构，如国家公共卫生研究所，作为科学咨询机构发挥作用。仅有一篇论文描述了个人担任科学咨询角色的情况：首席医学官被描绘为在政府、医学和公民社会交界处工作的最高级别政府卫生事务顾问。Neil-Sztramko等人揭示了加拿大作为一个成熟的科学咨询生态系统的特殊案例：受SARS和H1N1大流行塑造，国家公共卫生合作中心（National Collaborating Centres for Public Health）的科学咨询格局充当了"证据中介"，而在COVID-19大流行期间该系统进一步被各种特设SAC所充实。
关于SAC的形成，一半的文章至少在一定程度上描述了建立SAC的过程。政府被认为是SAC创建的主要推动力。在若干实例中，决策者选择SAC成员，在其他情况下个别专家自我推荐或由专业协会推荐，最终由政策制定者批准。有两个案例中SAC由政府与学术界共同倡议建立。有时最初的 effort 由研究者发起，随后获得政府授权，其中一个案例中科学倡议始终未获得正式授权。无论是否基于正式实践，许多SAC是在COVID-19期间特设成立的。在指导科学-政策互动的框架和模型方面，87篇纳入文章中有4篇描述了框架（如知识转化平台或WHO战略响应框架、大流行防范计划）或模型（如WHO证据知情政策网络）来建立互动。此外，纳入文章的作者还提出了新的框架和模型：用于政治决策者、卫生政策制定者和学者之间共同生产证据的框架；用于在面对认识论和战略不确定性及制度不确定性时改进决策的框架（基于其六国实证研究）；用于指导建模数据在政策决策中使用的框架；用于有效演进数据生态系统的概念框架；以及称为"功能性对话"的危机情境下研究转化、共同创造和数据收集的新形式。
在专家遴选方面，若干案例中SAC成员的选择依赖于先前建立的科学与政策关系；在一个实例中，基于先前密切合作的个人纽带促进了研究者参与SAC。然而，Williams等人对选定专家的中立性和独立性提出了质疑，Dostal则认为德国政府选择不平衡和精心挑选的SAC组成导致了非常狭窄的焦点或视角。
正式SAC中的非正式实践
正式SAC中亦存在非正式实践，例如决策者刻意选择特定人员作为SAC成员。若干案例中委员会成员被报告为由政策制定者直接选择或"精心挑选"，有些实例是基于其政治立场。Howard和Hyland-Wood描述了澳大利亚传染病建模案例，联邦政府"精心挑选"顾问的做法被报告为限制和隐瞒其建模假设，阻碍了独立审查。Easton等人报告比利时政党干预成员遴选，推荐"可信赖的内部人士"。SAGE成员最初被报告为未公开，其遴选标准不明确或不透明。此外，Jarman等人提到英国、法国和德国的正式咨询机构中充斥着更多非正式行动者，如特别顾问和顾问。
沟通渠道的非正式性似乎也是政策制定者与研究者合作的常见做法。Brubacher等人在描述不列颠哥伦比亚省COVID-19大流行期间决策中的证据使用时，提供了研究者和卫生官员对信息最终如何传递到政策制定者手中路径不明确的看法：使用的渠道被描述为不清晰或被视为"有机的"。这些非正式特征最终导致缺乏正式、独立的SAC的感知。在英国案例中，Hammersley描述沟通渠道为"私密和等级化的"。Easton等人报告了比利时危机管理中行政部门与专家之间的非正式接触，随后基于这些接触形成了非正式的新结构，凸显了非正式接触在政策决策中的显著影响。
非正式委员会
除正式结构内的非正式实践外，文献还指出了本质上为非正式的SAC的存在。五篇文章描述了定义上为非正式的咨询机构：奥地利的非正式交流平台、英国的"独立SAGE"、美国北卡罗来纳州的"非正式流行病学家小组"，以及菲律宾的独立非正式科学顾问OCTA研究小组。前三者源于研究者自身倡议和对非正式科学咨询委员会的感知需求，后者则因政策制定者的需求而创建但无正式授权。非正式委员会可能带来优势。K?nig和Stampfer认为奥地利的非正式交流平台相较于正式SAC机构具有优势：它提供了不受政治干预的政策创新空间，保持了独立性，而正式机构则难以将事实与利益、短期行动与长期战略区分开来。尽管Weinkle等人描述了无正式授权的SAC具有灵活和"快速产出感知的政策相关建议"的优势，但他们也承认常设SAC的必要性。
挑战与关键需求综合
许多纳入研究提供了关于挑战、专家双重角色的反思以及从这些互动中提炼的关键需求的信息。在科学-政策互动中，挑战可能源于多种机制。
缺失的交流机制：缺乏科学-政策交流的制度化机制对快速有效的合作构成了挑战，例如缺乏高效处理信息和做出有效决策的结构和流程。相反，Tuohy等人就英国情境报告称，尽管既定路径可降低交易成本，但当需要偏离该路径时（如在COVID-19大流行这样的前所未有的情境中）也可能产生成本。
知识转化与可用性：许多文章报告的挑战与沟通相关。文章报告了困难的科学-政策沟通，主要与政府对科学和科学方法理解不足有关，尤其是在科学不确定性方面。Corrin等人强调，过于技术性的证据可能使决策者不堪重负，导致误解或忽视。政策制定者提出的问题被综合请求者以无法回答的方式表述，这反过来导致加拿大知识生产者的挫败感。然而，研究者同样缺乏对政治过程的了解，导致政治家批评SAC未能发挥应有作用，即"为政治服务而非反之"。
SAC的内部和外部治理：在SAC内部，缺乏共识方法以及因专家组过大而难以定义清晰信息被认为是进一步的挑战。其他内部挑战涉及利益相关者的利益竞争和部门之间的竞争。
政治过滤与选择性采纳：科学-政策界面的挑战也可能与其受权力塑造有关。Abubakar等人认为，当SAC工作以指令性方式管理、限制主题和议题广度从而减少潜在有用建议时，便面临挑战。腐败和裙带关系被引用为可通过知识转化和交流策略来弥合的挑战。一些文章描述了政府被认为忽视科学建议的情况，案例来自世界各地。偶尔，当研究者感到政策制定者未考虑其建议时，他们会诉诸媒体。
边界工作与角色模糊：研究者在定义角色和责任方面也感知到挑战，例如在界定谁有资格成为公共卫生专家方面，一旦政治家和官僚进入公共卫生专业领域便变得困难。纳入文章在中介者的可用性方面存在分歧：一项关于知识转化机制的多国研究发现，研究者和政策制定者均偏好面对面交流，不喜欢中介者传递知识。然而，de Andrade等人报告称，在巴西中介者发挥了重要作用，充当知识生产者与使用者之间的中立沟通者。若干文章记录了研究者明显越过科学与政策互动边界的情况，即在政府希望研究者专门与其沟通时直接与公众和媒体对话。尽管研究者建议采取其他做法，但在若干实例中政策制定者并非常常以科学证据为指导。Brusselaers等人在瑞典报告称，"专家早在2020年1月即对COVID-19大流行发出警告，但被当局驳回，甚至被媒体嘲笑"，甚至预测因COVID-19大流行经历将导致未来科学与政策合作信任度下降。
科学与政治之间的边界模糊：科学、政策和政治之间的边界也可能因学术中立性为政策目的而被放弃而模糊。Camporesi等人尖锐地报告了SAC的准立法功能：政府要求以Microsoft Word格式而非PDF格式提交SAC会议纪要，以便简化法令起草。Hammersley认为，这种基于研究者建议直接转化为应采取的措施的做法，在英国被视为超出科学的能力范围。Aagard等人描述了丹麦技术和政治专长在公共代表性（尤其通过新闻发布会）方面的模糊。作者揭示了部分SAC面临的关键挑战：科学独立性受到威胁以及普遍的利益冲突。知识生产者和知识使用者角色的混淆也可能导致规范性判断或"在向决策者提供建议时淡化其自身模型中的不确定性"。在多个实例中，证据被援引作为政府行动（如关闭企业或维持市政选举）的正当理由，或用于强化已经采取的行动。Oztig提到，在土耳其案例中，由于"医生和科学家"作为"值得信赖的"公众声誉，"遵循科学"的叙事维持了既有的政策风格，如决策中的低水平包容和议题的去政治化。
有效且可持续SAC的关键需求：文章提到需要区分SAC与政府的角色和责任，避免角色混淆，促进清晰的协调和沟通，改进沟通回路以使知识生产者回应更好地对接决策者需求。其他学者呼吁将关系和合作正式化与制度化以应对未来紧急情况，以及投资基础设施以实现更有力和更精简的合作及政策采纳。作者描述了建立标准化机制使科学家群体参与风险决策的必要性，以及创建常设科学咨询委员会以在健康危机期间服务州长的必要性。此外，投资于能力建设、数据基础设施和资助计划被视为未来情景中成功知识转化的关键。建立集中和强有力的公共卫生紧急事件研究领导力被建议有助于确保清晰方向、协调努力和有效合作，减少碎片化和重复。SAC的科学独立性被报告为SAC工作的关键。从学术角度来看，Hillmer等人和Sherratt等人认为大学应认可学者在危机中的贡献（超越教学和研究），将此类工作纳入晋升和终身教职决策，以避免阻碍未来参与。
讨论
本范围综述探讨了在突发公共卫生事件（聚焦于被定义为PHEIC的传染病暴发）的同行评审文献中，科学-政策互动是如何被描述的。分析显示，在COVID-19大流行期间和之后研究数量显著增加，SAC和PHEIC主要自COVID-19暴发以来才成为突出的研究主题。这种对COVID-19大流行的研究高度集中既反映了该大流行前所未有的规模及其引发的研究活动激增，也揭示了关于其他类型紧急事件中科学-政策动态的文献空白。此外，尽管研究人员检索了科学与政策之间一系列互动形式，综述显示正式咨询结构（尤其是SAC）是报道的主要互动形式，而非正式机制（包括特设小组和人际交流）虽被较少探索却发挥了关键作用。在正式和非正式情境中，角色不清、沟通渠道有限和政治干预等挑战被频繁强调。这些发现凸显了危机期间科学-政策交流复杂且常常充满争议的领域，指出了加强未来紧急情境中准备性、包容性和响应性的机会。
研究还观察到地理上集中于欧洲和北美。这一集中可能既反映了研究产出的分布，也反映了主要数据库对文献的索引可能偏向欧洲和北美期刊和机构。虽然本综述覆盖了更广泛的地理和主题范围，但关于突发公共卫生事件期间科学-政策互动的发现与Bouchat等人关于COVID-19期间欧洲咨询机构组成和遴选过程的关键见解相呼应，并支持并扩展了其结论，表明这些治理挑战并不局限于欧洲情境或仅COVID-19大流行。
在传染病紧急事件中，科学-政策互动往往偏离常规过程。紧迫性、不确定性和高风险增强了人们对非正式机制（如选择性SAC任命和排他性沟通）的依赖。非正式性可能以正式规则无法实现的方式塑造政策制定。虽然非正式互动提供了速度和灵活性，但透明且无利益冲突的SAC成员遴选仍然至关重要。本综述的发现强化了关于SAC设计特征（如规模、多样性、程序清晰性和有效沟通）重要性的文献。制度化SAC呈现双重效应：既有关系可增强响应性但可能导致裙带关系和对个别专长的过度依赖。在危机情境中，政策制定者可能转向拥有共同世界观的认知共同体，强化主导观点而边缘化其他观点。在非紧急情境中建立SAC结构可能有助于避免短期主义并保留制度记忆。
科学和政策制定可无缝衔接的理念（通常被称为"天真的循证政策制定"）长期以来因其忽视科学-政策界面上的结构错配、权力不对称以及证据的工具性合法化而受到批评。本综述的发现以若干纳入文章强化了这一认知，这些文章对科学独立性以及SAC有时承担的准立法角色提出了关切。这些关切指向一个更广泛的主题：突发公共卫生事件期间的科学-政策互动受其政治情境塑造。
基于综述发现，研究人员提出了以下建议：SAC成员的选举应通过优先考虑专业独立性和科学能力的程序进行；将SAC制度化作为常规大流行规划的组成部分；建立明确透明的流程和问责制；确保SAC组成的多样性（包括行为科学和社会科学的多学科构成、性别平衡以及具有生活经验者的声音）；建立跨国学习平台；关注非正式互动并研究如何利用其补充正式互动；重视并建设科学-政策生态系统中的关系。
结论
本范围综述探讨了突发公共卫生事件（特别是被指定为PHEIC的传染病暴发）期间科学-政策互动在文献中的呈现方式。研究结果表明，正式机制（尤其是科学咨询委员会SAC）主导了相关讨论，然而非正式互动也发挥着关键但探索不足的作用。COVID-19大流行激发了对科学-政策关系的学术关注增加，但持续的挑战依然存在，包括透明度、独立性、角色模糊和学科失衡等问题。为加强未来紧急事件中的科学-政策互动，改进SAC的制度设计、促进包容和跨学科的咨询结构以及承认非正式网络的重要性至关重要。此外，需要更多关注代表性不足的地区以及非传染性紧急事件（如与气候变化相关的紧急事件）。推进这些领域的研究将有助于发展更加公平、有效和具有韧性的科学-政策界面，以应对危机及其后续挑战。
