区域流域管理中气候变化适应的治理障碍

《Environmental Science & Policy》：Governance barriers to climate change adaptation in regional catchment management

　　

• 揭示了多层级水资源治理如何在实践中制约气候适应。
• 识别了区域水资源管理中的权力、角色和协调障碍。
• 提供了来自实施层面水利机构罕见的实证证据。
• 将抽象的治理挑战转化为可观察的决策过程。
• 为全球适应性、多中心水资源治理提供了可操作的改革建议。

**引言**

水资源治理在气候变化适应中发挥着至关重要的作用，因为它决定了水资源在条件变化（包括干旱和洪涝极端事件）与需求交叉影响下如何被管理、分配和保护（Honkonen, 2017）。缺乏有效的治理框架，将导致与水资源相关的冲突和资源管理不当，加剧物种、生态系统和水资源使用者的脆弱性；导致本地社区内部关系破裂；挑战各个组织的运作、关系和声誉；并加剧气候变化的影响（Bischoff-Mattson和Lynch, 2017）。与其他领域一样，自然资源管理（NRM）中的"良好治理"（Lockwood等, 2010）是实现有效、协调的气候变化适应的关键推动因素，而治理不善则是主要障碍。

在多层级治理体系中，这一挑战尤为突出：若国家、州、地区和地方各级政府之间管辖权重叠、角色与职责界定不清，将导致政府间协调困难、政策碎片化以及社区对各级政府角色的认知混乱（Hanssen等, 2013）。这些复杂性可被视为障碍，阻碍了协调一致的适应战略的制定与实施（Juhola, 2016；Waters等, 2014）。许多报告的气候变化适应障碍属于"制度性"障碍（Waters等, 2014）。即使拥有结构完善的治理框架，其理论设计与实践执行之间仍存在显著差异，尤其是在气候适应方面。这些差异凸显了不仅关注正式制度设计的重要性，还需考察权力、角色和协调机制在各治理层级中的实际运作方式。

由此产生的一个结果是，气候变化适应需要深入分析实践中的治理状况。气候适应依赖于跨治理层级的有效协调，然而实际结果往往受到权力不对称、制度层级和不均衡的地方知识融入的影响（Di Gregorio等, 2019；Newig等, 2023）。因此，适应障碍可能源自多层级治理体系中权力、反馈过程和协调机制的运作方式。

多层级治理中一个已知的重大挑战是决策过程的碎片化。政府机构、部门和社区之间的优先事项冲突可能损害公平成果，并威胁长期水资源可持续性（Alexandra, 2018；du Plessis, 2023；Taylor等, 2016）。Rubenstein等（2016）在分析澳大利亚水资源治理时，将这种碎片化归因于复杂的、多层次的治理结构，其中决策权分散在联邦、州和地方各级政府之间，导致优先事项冲突、协调不力以及效率低下。Eriksen等（2015）进一步指出，碎片化的决策过程构成重大挑战，因为适应过程本身具有政治性。他们强调，多个利益竞争的重叠治理结构往往影响适应政策的制定，导致应对举措不一致。Wyborn等（2023）强调，政治动态常常阻碍协调行动和可持续治理，倡导采取更具包容性和协作性的方法，以弥合这些分歧，支持公平、适应性强的水资源管理。

现有文献已识别出治理问题，包括碎片化、权力不对称和制度僵化（Abel等, 2016；Di Gregorio等, 2019；Wilson等, 2024）。然而，对于这些问题在日常体验层面的认知仍相对缺乏。气候变化适应理论强调，障碍不仅是情境特定的，也是行为者特定的；在同一情境中，不同行为者对障碍的感知存在差异（Eisenack等, 2014；Kaufmann和Hill, 2021；Waters等, 2014）。这指向了需要在多层级治理背景下开展更多"内部视角"的气候变化适应研究。这类解释主义研究超越了自上而下的治理问题诊断，深入探究实践者在特定背景下对多层级治理的真实体验，以及他们认为哪些因素阻碍或促进了其开展气候变化适应工作。

少数研究探讨了区域水资源管理组织在多层级治理体系中如何体验和应对适应障碍。本研究聚焦于区域实施界面——政策与实践之间的交叉地带，即更广泛的治理框架必须转化为可执行的水资源管理策略之处——以填补这一空白。本研究考察治理挑战在区域适应实践中的表现形式。以维多利亚州北部墨累-达令盆地的流域管理当局（CMA）为案例，我们于2024/25年开展了定性研究，以深入了解多层级水资源治理中区域行为者的体验与认知。

我们回答的研究问题是："治理行为者对水资源管理决策的感知与体验如何有助于理解有效的多层级治理？"我们识别了气候变化风险如何加剧协调挑战，从而阻碍有效的区域水资源治理。虽然治理研究经常考察适应的障碍与推动因素，但本研究专门聚焦于障碍，以诊断多层级治理动态如何在实践中制约区域适应能力。

我们的研究发现识别出三个相互关联的治理挑战：（1）在集中式决策结构中影响力受到感知限制；（2）各治理层级之间角色与职责的感知存在争议且不对齐；（3）气候适应方法被感知为碎片化且缺乏连贯性。这些动态共同限制了流域管理当局有效履行其在水资源管理和气候变化适应中法定职能的能力，即使在正式职责已下放至区域层级的情况下也是如此。基于这些发现，我们的讨论为政策和理论做出了以下贡献。在实证发现的基础上，我们提供了加强气候压力下流域治理的政策建议。虽然研究立足于维多利亚州背景，但发现结果对国际上多层级和多中心治理体系具有更广泛的借鉴意义，特别是在气候适应责任已下放但权力仍然集中的情况下。此外，我们通过证明感知到的角色清晰度和决策权力如何在多层级治理结构与适应成果之间发挥中介机制，为环境治理和气候适应文献做出了贡献。通过将障碍概念化为治理动态的表现而非孤立障碍，该分析澄清了适应能力如何在各治理层级中实际形成。在此过程中，该研究通过将治理的体验维度置于核心地位，架起了治理理论与区域实施实际之间的桥梁。

适应性治理和多层级治理的学术文献强调，在应对环境变化时，跨治理尺度的协调、学习和灵活性至关重要（Moloney和Fünfgeld, 2015）。在这一文献中，治理有效性不仅取决于正式制度设计，还取决于治理行为者在实践中如何理解和执行角色、权力和责任。

基于这些已确立的治理概念，本研究采用以感知为焦点的分析视角，考察在多层级体系中运作的行为者如何诠释、体验和执行治理的核心原则。辅助性原则被概念化为应在能够有效解决问题的最低层级作出决策的原则（Marshall, 2008）；在此，该原则通过行为者对决策权力在各治理层级中下放或保留程度的感知来考察。权力不对称被理解为在不同尺度上运作的机构之间在影响力、资源和议程设定能力上的感知不平衡，决定了谁的优先事项主导适应过程。治理碎片化指的是不同机构之间授权、职责和目标之间的感知错配，通常表现为问责不清、职能重叠或行动空白（Cash等, 2006）。适应能力被定义为治理系统通过协调和及时的行动来预测、应对和从气候变率与变化中学习的感知能力（Engle, 2011）。这些概念通过行为者对角色和决策权力的感知来考察。感知到的角色清晰度将中介治理结构与适应成果联系起来：当角色和权力在不同尺度上被视为一致时，适应性行动得以推动；当存在争议或不清时，适应则受到制约。

在本研究中，障碍不被视为孤立的阻碍，而是被看作治理多方面如何在实践中运作和被体验的表现。正如气候变化适应的重要学者长期所强调的，障碍并非普适或静态的，而是在决策的不同阶段产生，并源于多种因素的相互作用（Moser和Ekstrom, 2010）。特定障碍的持续存在反映了它们是现有治理安排的功能性组成部分，即使这些安排在适应方面是不恰当的（Adger等, 2005；Adger等, 2009）。将适应障碍概念化为从现有治理体系中涌现的观点，与许多多层级治理的过程性分析的系统取向相一致，尤其在水资源治理和气候变化适应方面（如Pahl-Wostl, 2015）。相互作用的障碍可以是结构性障碍（如授权、资金、法规-政策错配、权力集中）、关系性障碍（如信任、协调、反馈、跨机构合作），或认知性障碍（如角色感知、对辅助性/权力的诠释、问题框定），（如Biesbroek等, 2013所提出的广义分类）。当法定授权滞后于不断演变的政策期望时，也可能产生这些制度性障碍，形成权力-责任缺口，从而在各治理层级中造成角色模糊和协调挑战。我们将这些障碍解读为多层级治理成熟度的指标，反映在权力、责任、协调和学习之间的契合程度（Brunetta等, 2026）。这种框架使我们能够超越障碍的简单罗列，转而考察治理安排和过程如何在实践中塑造区域适应能力。

图1概述了感知到的角色和权力如何调节治理结构与适应能力之间的关系。该框架突出了行为者在实践中如何理解和应对治理体系，拓展了适应性治理和多层级治理关于适应障碍的学术论述（如Munera-Roldan等, 2022）。它不仅仅关注制度安排或政策设计，而是强调治理有效性如何由行为者在日常工作中理解、体验并试图应对复杂治理体系的方式所塑造。

**分节摘要**

**维多利亚州北部的水资源治理**

在澳大利亚，自20世纪中叶以来，综合流域管理（ICM）一直是自然资源管理（NRM）的主要方法（Whittaker等, 2004）。这种方法将可持续的土地、水资源和生物多样性管理定义为相互关联的过程，需要科学家、自然资源管理者、政策制定者、社区利益相关者和原住民群体的合作（Stewardson等, 2017）。基于流域的水资源管理方法必须跨越……

**研究设计与方法**

本研究采用基于访谈的定性研究设计，使用半结构化访谈来考察多层级水资源治理体系中感知的角色、职责和决策权力。分析重点在于治理行为者如何感知和体验谁对特定决策负责、权力被感知存在于何处，以及这些认知如何在地方、州和联邦各级的实际协调和气候适应中发挥塑造作用。

**结果**

研究发现揭示了流域管理当局工作人员在尝试适应气候变化时所面临的若干相互关联的障碍：角色与职责感知不对齐、在集中式决策结构中影响力受限，以及气候适应方法的碎片化。虽然参与者偶尔描述了有利条件，但以下分析集中探讨反映多层级治理体系中结构性张力的障碍。与概念……一致

**讨论**

通过概念框架审视，研究结果表明，感知到的辅助性、权力不对称和治理碎片化通过行为者对角色和决策权力的诠释相互作用，在实践中塑造适应能力。而非作为孤立挑战运作，角色感知不对齐、权力集中和适应方法碎片化相互强化，贡献了持续的治理张力，制约协调并限制……

**局限与未来研究方向**

本研究存在若干局限性，指明了重要的未来研究方向。首先，分析聚焦于行为者对角色、职责和决策权力的体验与感知，而非正式制度安排或记录在案的决策路径。虽然这种以感知为焦点的方法非常适合理解治理体系如何在实践中被应对，但它并不试图重建正式决策序列或评估法……

**结论**

介于政策与实践之间，本研究展示了区域水资源治理中的气候适应不仅受到正式制度安排的制约，还受到角色、权力和责任在实践中如何被感知和执行的制约。在整个案例研究中，三个相互关联的挑战（在集中式决策结构中影响力受到感知限制、角色感知不对齐、适应方法碎片化）共同限制了流域管理当局的适应能力。

**作者贡献声明**

AH构思了项目并获得资金。MK负责数据收集与分析，并撰写了初稿。所有作者均参与了结果解读、在现有文献背景下定位工作以及撰写稿件。

**CRediT作者贡献声明**

Melissa Kennedy：撰写初稿、正式分析、数据整理、概念设计。

Avril Horne：写作 – 审阅与编辑，指导，项目管理，资金获取，概念构思。Lauren Rickards：写作 – 审阅与编辑，方法论。Lisa de Kleyn：写作 – 审阅与编辑。利益冲突声明：作者声明可能存在以下被视为潜在利益冲突的财务利益/个人关系：Avril C Horne 报告称获得了 OneBasin CRC（项目 QS10）的财务支持。如果有其他作者，他们声明没有已知的竞争性财务利益或个人关系可能会影响本文报道的工作。致谢：本研究由 OneBasin CRC 资助。我们还感谢 Meghan Mussehl 在项目初期阶段的工作。本研究是在墨尔本大学伦理批准（2025–27501-67346–10）下进行的。Melissa Kennedy|Avril Horne|Lauren Rickards|Lisa de Kleyn