《Environmental Science & Policy》：Politics of electronic-waste policy in Ghana: Governing informality and its health risks in a circular economy transition
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专业摘要翻译
加纳的非正规电子废弃物部门处于全球废弃物与回收价值链的交汇点，是循环经济实施的核心。该部门面临严重的环境与健康风险，而针对这些风险的监管政策路径各不相同。本研究考察了关键利益相关方如何理解与治理这些风险，以及相互竞争的治理路径如何试图规范加纳非正
专业摘要翻译
加纳的非正规电子废弃物部门处于全球废弃物与回收价值链的交汇点，是循环经济实施的核心。该部门面临严重的环境与健康风险，而针对这些风险的监管政策路径各不相同。本研究考察了关键利益相关方如何理解与治理这些风险，以及相互竞争的治理路径如何试图规范加纳非正规电子废弃物工作。研究基于对来自非政府组织、政府机构及私营部门代表，以及非正规部门协会和回收者（collectors）的十四次半结构化访谈，辅以实地观察与摄影记录，分析了围绕近期政策措施的利益相关方叙事、权力关系与集体动态。分析对比了强制性路径（以2021年阿格博格布洛谢（Agbogbloshie）废料场拆除为代表）与激励性路径（对回收者交付本会被焚烧的“负值组分”（negative fractions）给予报酬）。研究揭示了非正规性与可持续性的框架化如何影响政策干预的构建，以及非正规工人的抵抗或顺从如何制约政策的实施。该案例凸显了承认非正规部门并加强地方治理能力的重要性，唯有如此，环境与健康保护才能以社会和政治上可行的方式推进。研究认为，推广一种对地方知识与权力动态保持敏感的系统性路径，并纳入超越空气污染的更广泛健康保护，是为加纳电子废弃物部门转型及再平衡不平等的全球循环经济关系的可行之路。
论文解读
一、研究背景与问题提出
电子废弃物（e-waste）是全球增长最快的废弃物类别，2022年全球产生量约达620亿公斤。对铝、钴、铜、锂、铁、稀土等金属的需求推动了采掘业发展，而“城市采矿”（urban mining）——从电子废弃物中回收有价值的资源——则被寄望于在循环经济（circular economy）框架内实现资源回收。然而，全球电子产品价值链存在深刻的不对称性：大多数电子产品在高收入国家被消费，而处置和部分回收过程却往往发生在低收入和中等收入国家，如科特迪瓦、尼日利亚、加纳和贝宁。尽管循环经济解决方案主要由全球北方行为体推动，全球南方国家也开始参与这些叙事并塑造自身的绿色转型。
加纳通过二手市场接收大量电子产品，许多进口设备剩余使用寿命很短，并主要滋养了一个非正规回收经济（约占80%–97%）。该部门在维持生计的同时，也使工人和周边社区暴露于严重危害之中。电子废弃物工人面临铅、汞、镉、锂等有毒金属的高强度慢性暴露，以及手工拆解、粗放粉碎、电缆焚烧和酸浸过程中释放的酸性雾气和非故意持久性有机污染物（UPOP），同时伴随伤害风险和严重的颗粒物空气污染。这些过程污染土壤、水和空气，并与呼吸系统、心血管和神经系统疾病以及肠胃炎、肝肾毒性和癌症相关；儿童尤为脆弱，女性则常在被排除在保护结构之外的同时遭受间接暴露。
加纳环境保护署（EPA）和环境、科学、技术与创新部（MEST）采取了两种截然不同的策略来管控非正规部门：一是2021年拆除该国最大的非正规废料场阿格博格布洛谢，二是基于激励的路径，即向回收者支付费用以交付没有市场价值且处置困难的材料——这些材料通常会被焚烧，主要是塑料。本研究正是在这一政策背景下展开，探讨政策实施的政治及其如何受到利益相关方之间权力关系的影响。研究提出两个核心问题：（1）哪些叙事引导了对非正规电子废弃物管理的政策回应以及对环境和健康风险的治理，它们如何影响政策的可持续性？（2）2021年的拆除如何重构了加纳电子废弃物部门中的权力关系和集体动态？
二、研究设计与方法
研究人员于2025年2月至3月在加纳阿克拉和科福里杜亚开展了定性研究，共进行14次半结构化访谈，涉及非政府组织代表、国际组织专家、学术界人士、私营企业董事、政府官员、协会秘书、收集中心管理人员以及中间商（middlemen）等多元利益相关方。访谈时长从5分钟到75分钟不等，另有两次与废弃物回收者的简短对话。研究采用目的性抽样（purposive sampling），通过非政府组织和咨询机构的协助进入实地，访谈地点涵盖办公室、会议厅、餐厅、废料场、收集中心和路边等多种场景。数据分析使用NVivo软件，结合开放式编码和聚焦编码方法，并辅以实地观察和摄影记录。研究以K?hler等人（2019）的转型理论（transition theory）为概念框架，从非正规性与风险的框架化、利益相关方动员的资源与影响形式、环境与健康风险治理机制三个分析维度展开。
三、研究结果
5.1 政策路径在强制与激励之间摇摆
5.1.1 强制性政策路径：阿格博格布洛谢废料场
研究人员在2025年2月驻留阿克拉期间观察到，废料工人开始返回政府于2021年解散的阿格博格布洛谢废料场。2024年12月的选举使新爱国党（NPP）被全国民主大会党（NDC）取代，由于NPP主导了2021年的拆除行动，工人们在执政党更替后决定在原址重建工作场所。NPP计划在该地区建设医院的设想未获推进。利益相关方强调，拆除行动重新分配而非消除了污染和危险实践——一位与废料场密切相关的中介指出，污染已分散至整个城市，而政治家从未考虑过这一后果。返回旧废料场则面临无监管状态下危险实践重新集中的风险，同时引发领土争夺：一些工人已重新定居阿格博格布洛谢，另一些则先迁往Teacher Mante，现计划在Mallam Market运营。非政府组织描述了传统统治者声称所有权、部分协会成员认为国家青年局（NYA）持有土地、另一些人坚持不存在合法地契等相互冲突的权属主张，警告领土控制之争可能演变为需要军事力量介入的“定时炸弹”。
5.1.2 加纳的“新颖”组织路径——激励体系及其融资
与拆除并行，政府和开发伙伴推进了一套被描述为“新颖路径”的激励体系。该体系的核心是收集“负值组分”——即热塑性塑料、混合塑料、某些电缆、电池和灯泡等几乎没有市场价值但在焚烧或倾倒时高度成问题的材料。激励逻辑旨在使回收者和中间商在财务上可行地将这些组分从焚烧转向受控收集和处理。该体系通过注册收集中心网络和国家交接中心（Handover Center, HoC）实施。环境、科学和技术部的项目由该部项目执行单位（MESTI-PIU）和环境保护署（EPA）实施，并获外部合作伙伴资助。作为项目组成部分，由德国外部资助机构出资的私营非营利收集中心EcoPartners对回收者交付负值组分和某些整机给予补偿。EPA对这些社区收集中心进行注册，中心购买和储存废弃物并将其出售给国家交接中心——后者充当分散回收者与回收或出口公司之间的中介节点。交接中心于2024年10月在阿克拉启用，汇集六个区域中心的物料。危险组分根据第1124号法案分类后用于出口，热塑性塑料和其他可回收物在可行时进行本地加工。
利益相关方一致强调融资对维持激励和提高出口组分价值至关重要。加纳的电子废弃物基金通过对进口电子产品征收生态税（eco-levy）融资，旨在减少对捐助方的依赖，但非政府组织指出基金产生的资金不足以支撑该体系。定价也成为突出问题——回收者反映被回收商设定的价格所束缚，缺乏谈判空间。一个包括非正规部门代表、EPA、MRI、GreenAd、MEST、MESTI-PIU、电子废弃物基金和KfW在内的国家定价委员会每季度审查价格，但利益相关方认为随着参与度下降激励需要提高。一位政府官员质疑政府是否应无限度跟随私营部门提价。环境部长已承诺增设委员会重新评估定价。
5.2 加纳电子废弃物部门中的权力关系与集体动态及其对环境与健康政策的影响
研究绘制了加纳电子废弃物部门中影响工人健康与环境的利益相关方层级图谱：加纳政治行为体处于金字塔顶端，EPA和政府项目执行单位MESTI-PIU紧随其后，实施机构（如德国开发机构GIZ、MRI、非政府组织GreenAd和可持续回收产业SRI）位于政府当局之下，回收者和社区处于金字塔底层。协会包括与实施机构或政府行为体联系密切的工人和个人。地方当局（大都市、市政和区议会，MMDAs）是既包含又影响个人的重要利益相关方。然而，MMDAs和协会尚未充分建立或被纳入政策进程。分析表明，上游监管路径（国际立法和公约）显著塑造了加纳电子废弃物部门的政策格局，国家立法受国际立法要求的影响，部门公共政策主要受实施机构与高层政府行为体之间互动的影响，政策制定和项目监督由EPA和MESTI-PIU共同承担。
5.2.1 利益相关方对2021年拆除的看法
不同行为体对拆除的原因、意图和后果的解读存在分歧。私营部门和部分非政府组织利益相关方确认该行动是必要的，因为此前长期尝试管理该部门而未成功，政府“确实有良好意图，但问题总在执行”。协会成员也承认“干扰是对的，但执行不当——应事先通知我们，为我们安排场地并配备设施”。政府顾问认为该政策行动将改善部门的环境和健康污染问题，并将其解释为政府执法权力的必要展示，对未来监管合规产生威慑效应。相反，国际机构和学术界利益相关方认为媒体展示加剧了对局势严峻性的认知，他们对可持续转型的看法基于对非正规工人的包容。拆除后，工人对政府表现出愤怒和挫败感，声称权利受到践踏，政府未承认工人对电子废弃物管理体系的贡献。机构在冲突出现时充当调解者。政府在拆除后公开承认教训，表示“每个政府都会做决定……有些是好的，有些不好，仍在吸取教训”。2025年2月部长访问阿格博格布洛谢后未对工人返回表示反对，协会成员将其解读为对重新定居的政治认可。
四、讨论与结论
讨论部分围绕三个核心主题展开。在“非正规性与风险的框架化”方面，研究发现存在三种重叠的框架方式：一是将干预视为“清理”和恢复阿克拉中心秩序，将大型废料场视为应被移除或分散的污染源；二是强调通过注册、收集中心和交接中心“现代化”并整合非正规行为体进入更有组织的链条；三是非正规工人经济贡献的视角，呼吁政策设计中更多承认其生计和知识。这些不同框架引导着哪些问题被优先处理以及哪些解决方案被视为合法。
在“权力、资源与实施”方面，政府机构和捐助方拥有正式权威、公共和外部资金渠道以及对生态税、电子废弃物基金、注册计划和定价委员会等监管工具的控制；私营公司和回收商拥有市场力量和技术专长，影响定价和处理方案；非正规工人和协会虽缺乏正式权威，但控制着材料获取和日常实践，对政策能否实际实施具有重大影响。从商业健康决定因素视角看，定价结构和市场竞争可削弱减少危险实践的激励——当回收商和出口商能单方面设定价格时，非正规回收者可能被推向更便宜但更危险的选择。
在“环境正义与不平等转型”方面，加纳案例反映了“脱碳鸿沟”（decarbonisation divide）和全球财富分配的不平衡。全球北方的低碳和循环战略往往依赖于被转移到非洲环境中的采掘或危险活动，创造了“低碳剥削与毒性”的景观。加纳非正规电子废弃物部门体现了转型和循环议程如何再生产殖民和后殖民时期财富与危害分配的不连续性：北方是正式循环经济和低碳消费，南方是非正规工作处理有毒残留物。
研究结论指出，拆除和迁移可造成治理真空和冲突，而激励体系依赖稳定资金、公平定价和对非正规工人的真正包容。将研究置于环境正义和“脱碳鸿沟”辩论中凸显了国家政策嵌入全球财富与毒性不对称之中的现实。旨在保护健康和环境的政策努力需要超越技术性修复，在国内和国际层面同时解决承认、参与和分配问题。
