政治生涯激励与环境成本：来自中国晋升锦标赛的证据

《Journal of Development Economics》：Political career incentives and the environmental costs: Evidence from China’s promotion tournaments

　　

县级官员之间的晋升锦标赛加剧了中国的空气污染。县级单位数量与空气污染水平之间存在倒U型关系。更强的晋升压力削弱了环境执法力度，并吸引了污染企业。当环境绩效在考核中权重增加后，这种效应在"重点污染防治区域"消失。

引言

空气污染在许多发展中国家仍是一个严重问题，对公众健康构成重大威胁。仅靠市场机制无法有效解决这个问题，这使得政府介入尤为关键。然而，确保政府能有效执行环境法规仍然是一个重大挑战。正如Greenstone和Jack（2015）所指出的，发展中国家环境质量差的一个重要原因是政治经济因素阻碍了有效政策的制定和实施。

本研究以中国为对象，探讨由晋升竞争引起的地方官员职业激励如何导致更高的空气污染。在中国自上而下的官员考核体系下，地方官员与同级别同事展开锦标赛式的竞争。具体而言，官员的晋升机会取决于其在同一行政层级中相对于他人的GDP表现。为刺激地方经济，地方政府往往通过放松监管和积极吸引污染企业来牺牲环境（Zheng and Kahn, 2013; Zheng and Kahn, 2017; Greenstone et al., 2021）。然而，此前的研究尚未提供直接证据来表明此类晋升锦标赛中更大的竞争压力是否以及如何导致官员削弱环境治理。

经典锦标赛理论认为，竞争者数量直接影响地方官员推动经济增长的激励。根据Clark和Riis（1998）提出的多赢家锦标赛模型，当赢家数量固定时，参与者的努力程度与参与者数量之间存在倒U型关系。中国县级官员之间的锦标赛竞争与此理论框架一致。县级官员可获得晋升职位的数量（即赢家数量）保持相对固定，而参与者数量取决于地市内县的数目。因此，官员发展地方经济的努力程度与地市内县的数量之间将呈现倒U型关系。在通过放松环境执法来追求增长导向努力的范围内，空气污染也预计与县的数量呈倒U型关系。具体而言，当竞争不激烈时，即对应相对较少的县数量，随着县数量的增加，官员可能更有动力发展地方经济，尽管代价是污染加剧。然而，当县数量过高、竞争加剧时，地方官员倾向于缩减推动经济增长的努力，从而减少污染。

我们的实证结果表明，地市内县的数量与空气污染之间存在倒U型关系，表明晋升激励显著加剧了空气污染。为解决县数量的内生性问题，本文遵循Hoxby（2000）和Hatfield和Kosec（2013）的实证策略，使用地市内小河流总长度作为工具变量（IV）。"以河为界"的历史传统导致河流网络更密集的地区拥有更多的县级行政单位。此外，小河流对经济增长和环境质量有相对有限的直接影响，这有助于确保工具变量的外生性。

本研究利用美国国家航空航天局（NASA）提供的卫星数据，构建了中国1998年至2024年县级PM2.5和PM10浓度的月度面板数据集。实证结果表明，PM2.5和PM10均与地市内县的数量呈倒U型关系，这与锦标赛模型的预测一致。晋升激励对空气污染的影响在地市管辖10个县时达到最大。约74.4%的样本地市管辖10个或更少的县。因此，在大多数样本中，县数量的增加与更高水平的空气污染相关。

我们进一步利用几个丰富的数据集来探讨官员晋升竞争影响空气污染的机制。我们发现四个支持该机制的结果：第一，针对企业的环境处罚案件数量与地市内县的数量呈U型关系，表明地方官员倾向于削弱环境执法以在晋升锦标赛中取得优势。第二，环境监管标准的放松确实促使污染密集型企业进入数量大幅增加。第三，企业在生产过程中的环境清洁度与县数量之间也观察到U型关系。第四，县数量与GDP增长率之间也存在倒U型关系，表明县级官员的晋升激励显著推动了经济增长。

我们随后进行了三项异质性分析以进一步支持晋升竞争机制。首先，在热门旅游城市，环境质量与经济增长之间存在内在一致性，迫使地方官员采取更绿色的发展战略，因为良好的空气质量构成核心竞争力来源（Zheng and Kahn, 2017）。因此，我们发现倒U型关系在热门旅游城市中不成立。其次，与民族地区相比，民族自治地区的官员考核更注重社会稳定和民族团结，而非经济增长。我们发现，在民族自治地区，没有证据表明空气污染与地市内县数量之间存在倒U型关系。这一发现表明，只有当上级政府以GDP作为下级政府的主要考核标准时，竞争压力才会显著增加污染物排放。最后，在中国，如果县委书记在约54岁之前未获得晋升，通常意味着该官员已达到职业天花板，晋升激励急剧下降。因此，年长书记将减少推动经济增长的努力。我们确实发现，在年长官员组（年龄>54岁）中，没有证据表明存在倒U型关系。

最后，我们探讨中央政府环境规制如何重塑晋升激励与污染之间的联系。在2013年《大气污染防治行动计划》（"大气十条"）实施后，中央政府划定了重点污染防治区域，在这些区域执行更严格的排放标准，并在官员考核中赋予环境绩效更大的权重。在2013年之后，我们发现这些重点区域内部没有统计上显著的倒U型关系证据，而区域外部这种关系仍然稳健。总体而言，这一结果表明，改革官员考核体系以增加环境绩效权重有助于更好地平衡环境保护与经济发展。

本文对三个文献领域做出贡献。首先，它补充了中国背景下职业关切如何塑造地方官员环境政策选择的研究。许多研究指出，在以GDP为导向的绩效考核体系下，地方政府有强烈的动力推动经济增长（Li and Zhou, 2005; Yao and Zhang, 2015; Landry et al., 2018），但相应地，它们倾向于削弱环境监管（Zheng and Kahn, 2013; Zheng and Kahn, 2017; Wu and Cao, 2021; Greenstone et al., 2021）。近年来，中央政府已将环境目标纳入对地方官员的绩效考核指标（Karplus et al., 2021）。虽然一些研究将显著减污归功于这一变化（Zheng et al., 2014; Kahn et al., 2015; Chen et al., 2018; Wu and Cao, 2021），但另一些研究仍发现地方官员从事环境放松监管以追求经济增长的证据（Li et al., 2025）。然而，据我们所知，此前没有任何研究提供直接证据表明此类晋升锦标赛中更大的竞争压力会导致官员削弱环境治理。我们用地市内县的数量来捕捉晋升锦标赛中的竞争强度。我们发现县数量与促增长努力及污染水平之间均呈倒U型关系。这一发现与多赢家锦标赛模型（Clark and Riis, 1998）一致，该模型假设在赢家数量固定的情况下，参与者努力程度随参与者数量变化呈倒U型曲线。在此基础上，本文通过提供县级官员晋升激励（由同级县数量引起）对中国空气污染影响的直接证据，补充了现有研究。我们进一步表明，这种倒U型关系在2013年后环境绩效在官员考核中权重更高的"重点污染防治区域"中消失，这也与之前的研究一致（Zheng et al., 2014; Kahn et al., 2015; Chen et al., 2018）。

其次，我们提供了关于地方政府竞争对环境污染影响的新实证证据。地方政府竞争对环境法规可能产生两种潜在影响（Markusen et al., 1995; Kunce and Shogren, 2005; Carruthers and Lamoreaux, 2016）。一方面，可能存在"逐底竞争"，即地方政府为吸引可移动的生产要素而放松环境监管。由于污染可能溢出到其他地区，而生产收益则留在本地，这进一步造成了与环境污染相关的管辖权溢出问题。1另一方面，可能存在"逐顶竞争"，即地方政府可能加强环境法规以吸引人口，尤其是高技能劳动力。一些研究从实证角度考察了地方政府竞争是否加剧或缓解污染，以及地方政府之间在环境政策上是否存在策略性互动（Fredriksson and Millimet, 2002; Konisky, 2007）。与本文最相关的研究是Hatfield和Kosec（2019），他们也使用政府数量来衡量竞争强度，发现美国拥有更多地方政府的大都市区空气质量往往更差。2与Hatfield和Kosec（2019）发现的单调关系不同，本文发现中国地方政府数量与环境污染之间存在倒U型关系。这一差异源于中国独特的政治体制，县级官员在竞争相对固定数量的上级职位时，有晋升激励通过放松环境监管来刺激经济增长。锦标赛竞争理论预测县数量与促增长努力之间将存在倒U型关系。相比之下，这些机制在美国并不存在。因此，Hatfield和Kosec（2019）证明他们研究中的主要渠道是地方政府数量单调增加管辖权溢出。

最后，更广泛地说，本文补充了关于导致发展中国家环境质量差的思想政治因素文献。现有研究聚焦于腐败、寻租和政治干预（List and Sturm, 2006; Burgess et al., 2012; Oliva, 2015; Duflo et al., 2013; He et al., 2020; Jia, 2024; Costa et al., 2025）。本文补充这一文献，证明了地方官员的职业激励是导致环境质量差的重要因素。

本文其余部分组织如下。第2节提供制度背景；第3节呈现概念框架；第4节讨论数据来源和实证策略；第5节呈现主要结果；第6节探讨潜在机制；第7节讨论中央政府环境规制如何影响地方官员晋升激励与空气污染之间的关系；第8节为结论。

制度背景

中国内地政府目前实行五级行政体系：中央级、省级（22个省、5个自治区和4个直辖市）、地级（333个地市）、县级（2853个县）和乡镇级（40,497个乡镇）。与西方民主国家的选举制度不同，中国下级政府领导由直接上级政府领导任命，晋升与密切相关。

概念框架

在地方官员之间的锦标赛式竞争中，随着竞争者数量增加，平均晋升概率降低。但这如何影响官员刺激地方经济的努力程度？现有文献为锦标赛式竞争中参与者数量与参与者努力之间的倒U型关系提供了有价值的参考。

克拉克和里斯（1998）构建了一个理论模型，推导出了倒U型关系。

**数据**

我们的数据集包含多个来源，具体如下：

**基准结果**

表2报告了OLS回归结果。第（1）列和第（2）列展示了PM2.5的结果，而第（3）列和第（4）列展示了PM10的结果。第（2）列中县数量的系数及其平方项在统计上显著，表明存在潜在的倒U型关系。然而，第（3）列和第（4）列中PM10的结果不显著。OLS模型存在内生性问题，因为它可能遗漏了同时影响两者的变量。

**机制分析**

我们从三个方面分析了地方官员晋升竞争影响空气污染的机制：环境监管严格程度、污染企业的进入以及企业生产过程中的环境清洁度。此外，我们还考察了官员晋升竞争对经济增长的影响。同时，我们研究了三种异质性情景：GDP在绩效考核中的权重或晋升激励强度。

**中央政府的环境规制**

地方环境规制政策可能受到中央政府的影响。如果中央政府要求某些地区实施更严格的环境规制，那么即使地方政府有吸引投资的晋升激励，也不会放松当地的环境规则。

为促使地方严格执行国家污染控制政策，2013年空气污染行动计划之后，中央政府建立了一套严格的问责机制。

**结论**

设计合理的官员激励制度，以更好地平衡经济增长与环境保护，是全球学术界和政策界广泛讨论的议题。本文研究了中国地方官员锦标赛竞争对空气污染的影响。我们发现，经济增长和污染水平与县数量均呈现倒U型关系。这一实证发现与锦标赛模型的预测一致。

**CRediT作者贡献声明**

徐景轩：写作—审阅与编辑，软件，方法论，经费获取，数据管理。

徐浩：写作—审阅与编辑，写作—原稿撰写，软件，方法论，概念构思。

马广荣：写作—审阅与编辑，方法论，形式分析，概念构思。

**致谢**

徐浩感谢国家自然科学基金（编号：71903008）和国家社会科学基金（编号：24BJY046）的资金支持。

马广荣感谢国家自然科学基金（编号：72673180）和教育部哲学社会科学研究重大课题（编号：25ZJD015）的资金支持。

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