《Environmental Innovation and Societal Transitions》：From coal dependency to coal phase-out: Empirical multi-level policy examination in an urban energy system
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城市是减缓气候变化的关键场域，然而针对城市层面煤炭淘汰政策的研究仍然匮乏。本研究以芬兰赫尔辛基市能源公司Helen的煤炭淘汰进程为案例，探讨多层次政策组合如何促成城市能源系统内看似“不可能”的转型。研究人员整合Edmondson等人（2019）的政策子系统与
城市是减缓气候变化的关键场域，然而针对城市层面煤炭淘汰政策的研究仍然匮乏。本研究以芬兰赫尔辛基市能源公司Helen的煤炭淘汰进程为案例，探讨多层次政策组合如何促成城市能源系统内看似“不可能”的转型。研究人员整合Edmondson等人（2019）的政策子系统与社会技术变革共同演化框架及Rogge和Reichardt（2016）的政策组合扩展框架，基于2016至2021年间的十次半结构化专家访谈及政策文件、战略文件和新闻资料，开展演绎式内容分析。研究结果表明，国际（欧盟碳交易体系，EU-ETS）、国家（煤炭使用禁令、燃料税）和地方（创新竞赛、投资支持）层面的多种政策工具形成组合效应，其中以“破坏性”政策为主、“创造性”政策为辅的混合格局，加之城市政治环境变化、公众舆论压力和技术替代方案的显现，共同推动了Helen大幅提前实现煤炭淘汰。研究发现，尽管该政策组合在一致性、连贯性等质量维度上存在不足，却依然有效引导了转型，表明政策组合的全面性与可信度在实践中可能比内部一致性更为关键。本研究为理解多层级政策如何在复杂的城市能源系统中推动快速脱碳提供了经验证据，并为面临相似化石燃料依赖的城市提供了政策启示。
### 论文解读文章
#### 一、研究背景与问题提出
城市被广泛视为落实气候变化减缓行动的核心场域，系统性的低碳转型最终需要在地方层面落地。然而，城市层面的能源转型往往受制于多层级的政策环境——国际、国家、区域和地方政策同时作用于城市中的各类行动者。已有文献较多关注国家层面的能源转型政策，但专门针对城市情境下煤炭淘汰政策的研究仍十分有限。芬兰首都赫尔辛基提供了一个极具研究价值的案例：该市能源公司Helen是芬兰最大的市属供热企业，在区域供热（district heating, DH）领域占据垄断地位。赫尔辛基地处北欧，采暖季长达8.5个月，历史上供热系统高度依赖煤炭，加之非燃烧型替代供热技术尚不成熟，煤炭淘汰的难度远大于电力部门去煤。2018年赫尔辛基市政府提出2030年代淘汰煤炭的目标，但Helen最初认为这一目标几乎不可能实现。转折发生在2019年芬兰政府通过国家煤炭禁令（Act 416/2019）之后，Helen于2021年出人意料地宣布将煤炭淘汰时间提前至2024年，比国家禁令早五年。这一“不可能任务”的加速完成，促使研究人员深入考察多层次政策组合在其中发挥的作用，以及政策子系统与社会技术系统之间的互动机制。该研究旨在回答的核心问题是：能源政策组合如何促成Helen公司的煤炭淘汰？
#### 二、研究设计与主要结论
Helen作为芬兰最大的市属能源企业和唯一的市内用煤单位，其煤炭淘汰过程涉及复杂的技术锁定、制度惯性和多方利益博弈。Helen长期以高效热电联产（combined heat and power, CHP）为运营核心，为赫尔辛基市贡献了显著财政收入，同时承担着实施城市气候政策的责任，使其面临盈利目标与脱碳目标之间的张力。研究发现，欧盟碳交易体系（EU-ETS）碳价在2021年大幅攀升、国家煤炭禁令的立法约束、化石燃料税的不断提高等“破坏性”政策工具，从经济上和法律上双重削弱了煤炭燃烧的可行性；与此同时，投资支持、创新竞赛（Helsinki Energy Challenge）、电价税收减免等“创造性”政策工具为新技术的规模化应用提供了一定的激励。值得注意的是，最终推动转型的并非某项单一政策，而是多层级政策组合所形成的合力。Helen加速煤炭淘汰的决定还受到城市政治格局变化（如市议会权力重组、新CEO上任）、公众运动持续施压以及替代技术逐渐成熟等多重因素的共同影响。该案例表明，即使政策组合内部存在不一致和不连贯之处，只要多层级政策在方向上形成合力，重大社会技术转型仍然可能实现。
#### 三、研究方法概述
研究人员采用定性案例研究设计，以2016至2021年为主要分析时段，并补充追踪至2025年4月最后一座燃煤电厂退役。数据来源包括：十次半结构化专家访谈（受访者涵盖Helen内部人员、赫尔辛基市政府官员、非政府组织代表、咨询顾问和学术界专家，通过滚雪球抽样确定），以及赫尔辛基市战略文件（2017–2021和2021–2025）、市和国家碳中和工作计划、国家煤炭禁令法律文本（Act 416/2019）、Helen年度报告和既有学术研究等文献资料。访谈围绕三个主题展开：促进煤炭淘汰最相关的政策工具、赫尔辛基对Helen的治理机制、以及赫尔辛基的城市能源转型进程。研究人员采用演绎式内容分析法，依据理论框架对访谈转录文本进行系统编码，并使用Excel工具进行数据管理。编码类别严格对应分析框架中的政策战略、政策工具、政策效果和反馈效果等维度。
#### 四、主要研究结果
**4.1 政策战略、政策工具与政策子系统变化**
所有受访者均强调欧盟和国家层面的政策是影响能源市场和地方能源系统经济运营空间的关键要素。芬兰2035年碳中和目标于2019年写入政府计划，其中国家煤炭禁令（Act 416/2019）构成核心法律工具，使煤炭使用在2029年后不再合法。在禁令生效前，2020年提高化石燃料税和2021年起EU-ETS碳价大幅上升已使煤炭燃烧在经济上不可行。2020年针对市政能源公司的投资支持则属于“创造性”政策，激励电厂加速弃煤。地方层面的政策工具兼具创造与破坏双重特征，包括赫尔辛基能源挑战创新竞赛、禁止投资新生物燃料电厂的决定、地热安装支持等。政策目标方面，欧盟、国家和赫尔辛基市三级碳中目标共同构成政策组合的总体方向。然而，受访者普遍反映赫尔辛基市对Helen的气候目标与经济效益目标之间存在持续冲突，市议会自2015年起成为推动变革的关键行动者。Helen内部的管理受到多方批评，被认为反应迟缓、缺乏透明度，且市属所有权关系长期缺乏正式的所有权策略约束。
**4.2 政策效果**
政策效果体现在三个维度。第一，资源效应方面，EU-ETS碳价从2018–2020年约25欧元升至2021年超过70欧元，叠加高额能源税，煤炭燃烧变得无利可图，而被视为“烧钱”行为。同时，低碳替代方案（如热泵、电锅炉）因可再生电力价格下降而更具经济吸引力。创新竞赛提供的一百万欧元奖金也构成直接资源投入。第二，解释效应方面，国家煤炭禁令（Act 416/2019）是最强的信号机制，它从根本上改变了Helen的运营逻辑——从声称“无能为力”转向“迫切寻找替代方案”。EU-ETS体现的“污染者付费”原则引导大型企业退出化石能源。赫尔辛基能源挑战赛向研究界和能源供应商发出明确信号，表明城市有意愿投资于无燃烧供热解决方案。第三，制度效应方面，政策和公众舆论变化促使赫尔辛基市与Helen共同制定低碳供热路线图，由芬兰顶尖能源专家提供咨询，这一过程本身可被视为政策组合引发的制度重组。
**4.3 反馈效应**
反馈效应包含三方面。社会政治反馈方面，学术界对“绿色悖论”（green paradox）的担忧——即煤炭可能被不可持续的生物质燃烧替代——削弱了对快速淘汰煤炭政策的支持，但也有人指出此类讨论反而强化了Helen声称“别无选择”的叙事。Helen被批评长期保持保守立场，并通过宣传试点项目维持良好声誉，而2021年其可再生能源仅占能源生产的16%，远低于全国42%的水平。财政反馈方面，Helen数十年来为赫尔辛基提供可观财政收入，这种财政依赖阻碍了城市对其实施更早、更严格的政策干预；此外，化石燃料价格上涨导致供热价格上升，可能引发消费者退出区域供热系统，进而损害系统的规模经济效应。行政反馈方面，Helen方面批评现行政策组合存在“双重征税”问题，即国内税与EU-ETS叠加，被视为来自产业界的行政反馈，可能削弱产业与公共机构之间的合作意愿。
#### 五、讨论与结论
研究讨论揭示了多层次政策组合对煤炭淘汰的贡献机制：市政政策目标与国家煤炭禁令在设定时间表、引导政策选择和企业投资决策方面发挥了强有力作用。与较弱的“创造性”政策相比，EU-ETS、国家煤炭禁令和煤炭税等“破坏性”政策的影响力更为显著。政策组合的质量评估显示，尽管在一致性、连贯性方面存在明显不足——如赫尔辛基的财政需求与气候目标冲突、双重征税争议、Helen管理结构模糊等——政策组合仍成功推动转型，这表明政策的全面性和可信度在存在其他驱动因素时可能比内部一致性更为关键。研究提炼出四个共同促成转型的关键要素：强有力的破坏性政策工具组合、城市政治环境的改变（新CEO和绿色议员上任）、替代技术方案的出现以及公众气候行动意识的增强。研究结论强调，城市是多层级政策交织的关键场域，政策组合的效应在城市层面汇聚并可能加速转型进程。即使面临技术选项不成熟、治理关系不清晰等严峻挑战，一个可信且全面的多层次政策组合依然能够推动重大系统变革。Helen案例的核心启示是：成功的煤炭淘汰主要依赖于EU-ETS、国家煤炭禁令和税收政策所构建的经济与法律框架，而政治格局变化和新行动者的介入则为转型提供了关键的推动力。
