《Sustainable Cities and Society》：Can evolving urban green action policies drive multi-dimensional SDG transitions? Evidence from a localized UGA-SDG framework and phase-dependent findings in Hangzhou
编辑推荐：
•阐明城市绿色行动（UGA）政策在不同政策阶段对区域可持续发展的贡献。•通过合成双重差分（SDID）方法，定量刻画 UGA 政策演化的动态净效应。•适应性治理在动态演化转型过程中维持了政策的有效性。•揭示了经济、社会与生态子系统之间不同步的作用机制。•不断演进的 Policy
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阐明城市绿色行动（UGA）政策在不同政策阶段对区域可持续发展的贡献。
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通过合成双重差分（SDID）方法，定量刻画 UGA 政策演化的动态净效应。
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适应性治理在动态演化转型过程中维持了政策的有效性。
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揭示了经济、社会与生态子系统之间不同步的作用机制。
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不断演进的 Policy 目标重塑了政策效应的时空异质性与扩散过程。
引言
可持续城市发展已成为一项关键的全球议程（Bai 等，2016）。预计到 2050 年全球城市人口比例将达到 68%（联合国，2018），快速的城镇化扩张虽然带来了经济机遇，同时也引发了资源耗竭、环境污染和气候变化风险加剧等生态危机（Abdollahi 等，2025；Chen 等，2025；Jalkanen 等，2025）。为主动应对气候挑战并提升城市的可持续性，学者与政策制定者逐渐将视角从将城市视为经济与社会活动载体的传统观念，转向将其纳入具备复杂性、开放性与自组织特征的城市生态系统框架之中（Bai 等，2016；Portugali，1997）。这一转变通过生态网络规划与绿色基础设施投资重塑了人地关系，使城市治理从以经济增长为核心转向基于自然的解决方案（NbS）（Dorst 等，2019；Wang 等，2025）。基于自然的解决方案（NbS）是指为保护、可持续管理和恢复自然或经人工改造的生态系统所采取的行动，用以应对气候变化、灾害风险以及食物和水安全等社会挑战，同时增进人类福祉与生物多样性（Dunlop 等，2024）。由于 NbS 治理主要采取自上而下的方式（Sowińska-?wierkosz & García，2022），由政府主导的设计对于其大规模应用至关重要。
尽管已有系统性的规划，政策实施偏差始终是一个长期存在的问题，其根源在于宏大目标与地方实施结果之间的落差（Vargas & Cooper，2024）。现有研究将这一落差归因于指标体系不完善、工具整合不足以及经验共享薄弱等因素（Pineo 等，2020；Ramirez-Rubio 等，2019）。然而，政策接续与调整对长期连续性的影响仍未得到充分解释。具体而言，公共政策的存续时长差异显著：部分政策在较长时期内保持稳定，而另一些政策则是阶段性或短期性的（Birkland，2006；Wu 等，2025）。因此，政策稳定性与变化之间的张力成为学界讨论的核心议题。
频繁的政策调整可能影响现有的环境治理体系（Spolaore，2004）。《经合组织（OECD，2023）报告》《促进可持续发展的政策一致性》指出，多重危机叠加形成了复杂环境，短期资源配置削弱了长期的全球承诺。与此同时，现行的评估机制与政策变动往往促使地方政府将眼前目标置于长期发展之上。此外，对城市发展理念的误解进一步造成中央政策意图与地方实施之间的偏离（de Jong 等，2016；Yan 等，2025）。
另一方面，实施过程中的适度调整对于长期治理是必要的。Moyson 等（2017）认为，及时的概念调整有助于克服认知局限并适应环境变化。通过学习机制，政策体系吸纳新的科学知识与社会需求，同时纠正决策偏差。在气候与灾害管理领域，这种动态调整能力是可持续发展的关键条件（Howlett & Ramesh，2023）。
在变化的经济与社会环境下，政策接续究竟是破坏战略连续性还是构建长期韧性，是一个关键问题。中国的城市绿色行动（Urban Green Actions，UGA）提供了一个理想的案例。本研究将 UGA 定义为一个综合性政策体系，代表中国政府在国家层面对绿色治理与可持续城镇化实施的行动方案。在过去三十多年的快速城镇化进程中，中国 UGA 系列行动计划形成了一条连续演化的时间序列。政策目标从城市美化逐步演进为通过多部门协同，系统性地提升生态系统服务、公共健康与人居环境质量（Bai & Sadia，2023；Zhang 等，2021）。尽管这些举措由不同部委发起，如国家林业和草原局以及住房和城乡建设部，但它们在核心特征上具有共通性。具体而言，这些政策以自然资源为中心，通过战略性地配置城市资源，力图在快速社会经济成长与资源可持续利用及环境保护之间取得平衡（de Jong 等，2016）。这体现了中国政府在不同发展阶段对城市挑战的动态回应，使 UGA 政策能够在演化过程中不断吸纳新的治理理念。
现有研究已从多个角度评估了中国 UGA 的实施情况与地方效率（Dang 等，2025；de Jong 等，2016；Liu 等，2014）。然而，将政策演化视为长期韧性的连续系统、并通过地方实践考察其动态影响的研究仍然有限。因此，本文以中国 UGA 政策为对象，探讨政策演化对地方可持续发展的动态效应。
本研究提出三项主要创新。第一，本研究并非仅考察单一实施阶段，而是采用政策演化视角，追踪多项 UGA 政策的轨迹，揭示阶段性目标调整如何影响地方结果。第二，基于联合国可持续发展目标（SDGs）构建了综合评估框架，以评价地方 UGA 政策的影响。由于 SDGs 提供了在经济、社会与生态三大支柱上具有结构化、全球共识的框架，其能够避免评估的碎片化，并为政策诊断提供可量化的目标（Jia 等，2024；Yin 等，2023）。第三，在政策因果效应识别方面，本文采用合成双重差分（Synthetic Difference-in-Differences，SDID）方法，量化区县级层面的因果效应，并以杭州市为案例研究。关键在于，该方法允许放宽平行趋势假设，从而提高了效应估计的精确性（Arkhangelsky 等，2021）。
本文结构如下：第 2 节回顾政策背景与理论机制；第 3 节概述研究方法；第 4 节报告实证结果、机制检验与异质性分析；第 5 节展开讨论；第 6 节得出结论。
章节摘要
中国 UGA 政策的背景
近几十年来，可持续城镇化理念在中国日益受到重视，推动了以自然资源与生态改善为核心的城市政策的激增（Chang & Sheppard，2013）。自 20 世纪 90 年代末以来，国家层面相继启动了"绿色城市""园林城市"等倡议（Liu 等，2014）。据此，本研究聚焦于 UGA 政策中最具代表性的三个关键政策演化阶段。这些阶段在目标设定上存在差异。
研究区域
鉴于中国各城市在资源禀赋与制度环境上存在显著的异质性，UGA 政策的实施高度依赖地市级层面的自主适应与本地化执行（de Jong 等，2016）。在第 2 节所述国家层面 UGA 政策演化的基础上，本节通过地方案例研究将各政策阶段加以操作化，以便考察国家目标如何转化为具体的地方行动。
UGA 政策干预下杭州可持续发展水平的阶段性跃升
基于 UGA-SDG 框架，本研究首先计算了城市层面的可持续发展指数。结果显示，2001 至 2023 年间，杭州的可持续发展水平呈现出显著的阶段性增长特征。具体而言，可持续发展综合得分从 1.17 上升至 2.02，总体增幅约为 73%。在 2012 年、2015 年和 2018 年等关键时间节点上观察到了明显的加速跃升（图 5），
政策接续驱动的绿色治理逻辑结构性转变
杭州对 UGA 政策接续的回应标志着一场绿色治理的结构性转变，即由增量扩张转向质量与效率的提升。结果表明，地方政府在不同发展阶段采用不同的治理路径，且这些路径在某些方面与中央政府政策的总体目标存在差异。
在全国森林城市倡议的扩张阶段，中央政府旨在
结论
可持续城市发展与生态治理构成一项紧迫的全球任务。鉴于顶层政策设计与地方实施之间存在的结构性错配，厘清中国 UGA 政策演化的影响在理论与实践上都具有重要意义。围绕政策演化究竟表现为冲击还是适应这一核心问题，本研究运用杭州数据（2001–2023）构建了本地化的城市可持续性框架，并采用 SDID 方法考察其时间上的
作者贡献声明
李静静（Jingjing Li）：撰写——初稿、可视化、验证、指导、软件、资源、项目管理、方法论、调查研究、正式分析、数据整理、概念化。许一凯（Yikai Xu）：撰写——初稿、可视化、软件、方法论、正式分析、数据整理。陈清扬（Qingyang Chen）：撰写——初稿、可视化、正式分析、数据整理。金爱波（Aibo Jin）：撰写——审阅与编辑、指导、项目管理。王向荣（Xiangrong Wang）：撰写——
利益冲突声明
作者声明不存在任何可能影响本文所报告工作的已知的竞争性经济利益或个人关系。
致谢
本研究得到中国国家重点研发计划"城市生态空间管控与布局优化技术"项目（编号 2022YFC3800203）的资助。
Jingjing Li|Yikai Xu|Qingyang Chen|Aibo Jin|Xiangrong Wang
