《Frontiers in Marine Science》：From weak governance to strong governance: doctrinal reflection and adjustment of transboundary marine ecological environmental governance in China’s Ecological and Environmental Code
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海水具有流动性，且相互连通为一个整体。塑料垃圾、ALPS处理水（ALPS-treated water）和船舶源性污染等污染物易于跨越国家边界扩散。加之气候变化的影响，这些污染物引发复合生态风险，对海洋生态系统和人类共同利益构成威胁。作为规制跨界海洋治理的核心立
海水具有流动性，且相互连通为一个整体。塑料垃圾、ALPS处理水（ALPS-treated water）和船舶源性污染等污染物易于跨越国家边界扩散。加之气候变化的影响，这些污染物引发复合生态风险，对海洋生态系统和人类共同利益构成威胁。作为规制跨界海洋治理的核心立法，《生态环境法典》采用适度法典化路径，导致条文碎片化且以原则性规定为主，不足以应对复杂的跨界治理挑战。本研究从强治理（strong governance）的理论视角出发，以该法典为主要文本依据，并借鉴国际海洋治理中的国际硬法与非硬法工具，识别出现有治理框架存在的三项根本缺陷。第一，跨界管辖权的界定仍属模糊。法典未对源自本国领土的域外损害设置规制条款，对专属经济区（EEZ）、区域和公海等特殊海域的权责划分亦不明确。第二，跨界法律责任制度不完整。监管执法侧重于国内污染事件；责任主体、执法机制和救济机制不健全，责任形式过于单一，且未能应对新兴累积性污染风险。第三，跨界合作仅被规定为一般性原则。风险通知程序、跨界环境影响评价（TEIA）和统一监测标准等可操作性配套机制尚付阙如，亦缺乏针对半闭海的专门合作规则。为克服上述制度缺陷，研究人员提出系统性优化路径。在管辖权方面，主张纳入不损害原则（no-harm principle），完善功能性海域管辖权，并消除跨海域监管边界的碎片化。在责任制度方面，建议扩大责任主体范围，引入生态修复等多元化责任形式，并拓宽受规制污染类型的覆盖面。在协调机制方面，建议建立常设跨界合作机制，完善配套制度安排，并强化半闭海协同治理。此类制度改进标志着海洋环境治理从“弱治理”向“强治理”的范式转变。
1 引言（Introduction）
海洋水体受季风、洋流和潮汐驱动而相互连通。陆源污染、船舶污染、海洋开发扰动和气候扰动四类风险叠加，具有显著的跨界与跨圈层扩散特征，对跨界海洋生态环境治理构成严峻挑战。传统以主权为中心的治理模式存在内在矛盾，国家管辖边界与海洋生态系统不相匹配，公海资源开发引发公地悲剧，许多国家仅进行名义上的合作，发展中国家缺乏专业能力。中国通过法典化应对挑战，《生态环境法典》于2026年3月通过，采用适度法典化模式，导致跨界治理条款碎片化且抽象。现有学术研究多聚焦国内立法框架，缺乏国际海洋法分析维度。本文所研究的跨界海洋生态环境治理涵盖三类异质情形：外向型跨界损害、内向型跨界损害，以及国家管辖范围以外区域由中国主体活动造成的损害。
2 理论视角、文本材料与比较方法（Theoretical perspective, textual materials and comparative method）
2.1 从强治理视角进行法教义学反思
本文提出“强治理”核心概念，与法典现行条款所体现的“弱治理”制度取向相对。强治理指既能适应海洋生态系统要素跨界流动的固有属性，又能平衡国内法治实施与中国国际条约义务的完善法律框架，从制度供给、责任实现与合作运行三个维度建立评价标准。具体包括：完整的管辖权规则、闭环可执行的责任体系、可实践的跨界合作机制。强治理并非域外管辖权的无限扩张，而在于法律规则的明确性、制度体系的完整性和规范的可执行性。
2.2 文本材料
本文以正式通过的《生态环境法典》为研究样本，法典分为总则、污染防治、生态保护、绿色低碳发展、法律责任五编。以跨界海洋生态环境治理为主题，提取总则编中关于适用范围、国际合作、生物多样性保护等条款；污染防治编中关于船舶污染事故处理、危险废物跨界转移、大气源性海洋污染等条款；生态保护编中关于海洋生态保护国际合作、跨界物种引入评估、国家管辖范围以外区域生物多样性养护等条款；绿色低碳发展编中关于碳达峰碳中和、气候变化国际合作等条款；法律责任编中关于免责条款、倾倒废物责任等条款。总体而言，后四编围绕总则构建，呈现碎片化与原则化特点，生态保护编和绿色低碳发展编尤为抽象，法典未能建立专门针对跨界治理的综合责任体系。
2.3 比较方法
2.3.1 作为比较基础的国际硬法
中国已缔结或加入的国际条约对具有法律拘束力，构成硬法基础。包括《联合国海洋法公约》（UNCLOS）、《 BBNJ协定》、《国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL）、《伦敦倾废公约》、《国际油污损害民事责任公约》（CLC）、《巴塞尔公约》、《生物多样性公约》（CBD）等。这些条约作为重要参考标准基于三项理由：履行国际条约义务的法定要求、法典化模式下制度互补的需要、全球海洋治理实践的经验支撑。由于法典对跨界治理的条款多为原则性规定，可借鉴相关公约在管辖范围、生态保护区域、环评、信息交换、技术合作、争端解决及法律责任等方面的详细规定。
2.3.2 非硬法工具的功能性区分
非硬法比较材料依据规范属性分为四类。第一类是中国未缔结或加入的国际条约，如《埃斯波公约》，仅具有参考价值。第二类是狭义国际软法，包括《斯德哥尔摩宣言》和《里约宣言》中的原则、国际海底管理局争端分庭咨询意见等，可用于解释UNCLOS等条约的模糊条款。第三类是外国国内立法与司法判例，如美国《深海海底硬矿物资源法》，需结合其宪法框架、海洋产业阶段和地缘约束加以评估，不宜直接复制。第四类是区域海洋治理实践，如波罗的海的HELCOM机制、西北太平洋NOWPAP、欧盟《海洋战略框架指令》。本文主要选取欧盟、波罗的海区域、美国和澳大利亚的机制与制度实践，将其作为制度工具样本参考，强调需进行本土化调适。
3 跨界治理的法教义学反思（Doctrinal reflections on transboundary governance）
3.1 跨界管辖权范围模糊
从法理上，跨界治理管辖权可分为立法管辖权、执法管辖权和司法管辖权。法典第3条作为抽象管辖规范，主要服务于执法管辖，同时兼顾司法管辖。从海洋空间角度看，管辖权分为领土管辖、沿海国管辖和国籍—船旗国—担保国管辖。法典第3条适用于三类活动，但存在模糊性：其一，仅规制“外向内”损害场景，忽视“内向外”损害；其二，将专属经济区和大陆架统一归入“其他海域”，未区分主权与主权权利在环境规制强度上的差异；其三，对公海和国际海底区域缺乏明确的域外监管授权，出现“有义务无权力”的制度错配；其四，大陆架深海采矿产生的沉积物羽流污染上覆公海水域，法典缺乏针对海床与水柱生态联动的分级管辖规则。
3.2 跨界治理中法律责任的缺失
法律责任编总体上重对内管辖、轻对外效应。具体表现为：第一，责任主体缺失，法典规定的责任主体主要限于国内主体，未规定本国单位或个人在管辖范围外造成海洋生态损害的责任；第二，执法和行政责任主体缺失，多数条款未指定具体执法机关或仅模糊规定“国家”，造成管辖真空；第三，海洋生态环境损害修复主体不明确，第1074条未明确域外效力，对“外向内”损害和“内外”损害均缺乏清晰的救济法律依据；第四，责任类型不足，跨界责任仅限于责令改正和罚款等行政责任，缺乏相应的民事和刑事责任；第五，责任范围狭窄，主要集中在倾废和有害物质转移等传统污染，忽视噪声污染、温室气体排放、微塑料等累积性新型污染。
3.3 跨界合作治理程度薄弱
法典在跨界治理合作方面总体呈现高度原则化、范围狭窄、强调不足。总则第14条虽然规定国家加强国际合作、履行国际法律义务，但较为抽象，未在专门编中落实为具体合作安排。生态保护编仅少数条款涉及海洋生物和野生动物保护。绿色低碳发展编聚焦气候变化，设有多条国际合作规定，但污染防治编完全未设置跨界治理条款。部分跨界治理事项是随着审议稿修改逐步加入的，说明立法者认识逐渐深化，但整体制度安排仍显不足。
4 跨界治理的法教义学调适（Doctrinal adaptation of transboundary governance）
4.1 具体化跨界管辖权范围
首先，依据UNCLOS第194条第2款和“不损害原则”，法典应明确规定在中国领海、专属经济区或大陆架内开展的开发活动或船舶作业造成中国管辖范围以外海域的生态损害，也属规制范围。其次，根据UNCLOS第56条第2款，应区分领海与专属经济区、大陆架的功能性管辖，对领海实行全面生态保护，对专属经济区实行以资源养护为限的差异化环境规制。再次，依据UNCLOS第192条和BBNJ协定，应通过国籍管辖、船旗国管辖和担保国义务，规制中国主体在国家管辖范围以外区域的活动，可通过修改法典明确基础性管辖分配，具体操作细节由下位法细化。最后，针对海床与水柱分离问题，可借鉴生态系统方法，增加生态连通性条款，要求深海采矿对海床和上覆水域进行协同规制，并设置分级环境标准和法律冲突规范。
4.2 明确跨界治理的法律责任
第一，扩大跨界环境责任主体范围，依据“不损害原则”确立“内向外”法律责任，同时区分国家责任与私人经营者责任的界限。第二，明确执法和行政责任主体，借鉴《赫尔辛基公约》经验，由国务院生态环境主管部门统一协调，建立国家专项基金和两级任务框架。第三，建立海洋生态环境损害修复主体制度，引入管理人原则，明确国家机关、检察机关和社会组织可提起海洋生态损害公益诉讼，并允许受影响国主体提起集团诉讼。第四，完善责任类型，衔接《刑法》，针对严重破坏国际海洋环境的行为建立刑事责任体系；引入“生态修复”作为独立法定责任形式。第五，扩大责任范围，将水下噪声、过度热排放、温室气体排放、微塑料等新兴累积性污染纳入规制，并明确损害海洋生物多样性的具体责任。
4.3 制度化完善跨界治理合作
第一，建立事先通知与善意协商机制。由国务院生态环境主管部门作为对外统一中枢，对突发性污染事件和高风险开发活动实施分级通知与协商。第二，建立跨界环境影响评价（TEIA）制度。依据BBNJ协定第28条等硬法义务，参考《埃斯波公约》和《基辅议定书》，对在国家管辖范围以外区域开展的规划活动以及在本国管辖范围可能对域外产生重大不利影响的活动增设跨界审查模块，构建分层TEIA框架。第三，协调技术标准与操作指南。借鉴欧盟“良好环境状况”指标体系，在区域合作框架内推进监测指标、污染识别标准和生态损害认定标准的互认。第四，建立常设职能合作机制。通过国际组织平台开展信息交换、协调调查和司法协助，并明确不承认在别国海域直接行使国内执法权。第五，实施半闭海专门合作义务。依据UNCLOS第123条，优先推进海洋生物资源养护、污染防治和海洋科研三方面务实合作。最终通过法典规定框架条款、下位法和国际条约填充操作细节的分层路径，增强制度可操作性，并区分短期实施与长期改革，采取渐进式调适。
5 结论（Conclusion）
海洋水体具有内在连通性和流动性。塑料废物、核废水、船舶污染和气候变化相互交织，产生复合跨界生态危机，要求建立海洋生态系统“强治理”体系。《生态环境法典》作为核心立法，因适度法典化导致跨界海洋治理条款碎片化和一般化，难以支撑域外规制。通过与有拘束力的国际硬法及非硬法工具交叉参照，本文识别出三大治理缺陷：跨界管辖权范围模糊、跨界法律责任缺位、跨界治理协调机制不足。为满足强海洋治理要求，应在法典中嵌入三项制度改进：具体化跨界管辖权范围、明确跨界法律责任、完善跨界治理协调制度。
