《Sustainable Futures》：Modeling procedural justice in public engagements with pipeline infrastructure: a coupled infrastructure systems approach to examining participatory environmental governance
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本文提出了一种建模方法，用以考察美国油气管道公众参与中的程序正义（procedural justice）。研究借鉴稳健耦合基础设施系统（Robust Coupled Infrastructure Systems, CIS）框架，阐释公众、行业与监管利益相关方如
本文提出了一种建模方法，用以考察美国油气管道公众参与中的程序正义（procedural justice）。研究借鉴稳健耦合基础设施系统（Robust Coupled Infrastructure Systems, CIS）框架，阐释公众、行业与监管利益相关方如何通过其在社会、生态与技术系统中的互动来竞争权力与影响力。该模型基于对联邦法规、行业标准及公民社会组织指导文件的广泛文献梳理。两次推测性设计工作坊（speculative design workshops）涉及十个从事管道议题倡导组织的代表，构成了论证该模型作为诊断工具实用性的基础。研究以工作坊发现为输入，识别出与沟通、信息获取透明度及能力建设问题相关的重要反馈回路（feedback loops），并展示了薄弱反馈回路如何构成权力不对称的基础。研究特别关注倡导工作的技术流程，将其概念化为公民技术科学（civic technoscience）与数据正义（data justice）。随后，研究利用该模型预测美国石油学会（American Petroleum Institute, API）推出的RP 1185《强化公众参与》（Enhanced Public Engagement）新行业标准可能带来的系统性变化，并着重指出该推荐规程（RP）可能修复或未改变对程序正义至关重要的反馈回路。基于上述案例研究，研究论证CIS框架能够揭示支撑或制约社区有意义地塑造管道基础设施项目的制度性条件。最后，研究提出，基于CIS的建模方法为解析环境治理的复杂性提供了广泛机遇，并可推广应用于输电线路、CO2管道及其他相关能源基础设施类型。
论文解读
一、研究背景与研究意义
油气管道作为美国能源基础设施的重要组成部分，其规划与管理过程中的公众参与问题日益受到关注。尽管参与式治理机制在理论上能够为决策过程引入更广泛的利益相关方视角，促进监管机构、行业与公众之间的信任建设，但在实践中，公平的环境治理模式往往难以落实。管道项目面临的公众参与障碍主要源于监管框架的弱化、运营商参与意愿不足以及项目信息获取渠道受限等因素，这些障碍在历史上被边缘化的社区中尤为突出，形成了显著且持续的权力不对称。
现有文献中对分配正义（distributive justice）的分析框架较为常见，但程序正义（procedural justice）由于涉及分析构建决策机会与空间的社会政治动态的复杂性，更难被深入剖析。基于此，本研究旨在回答两个核心问题：参与性缺陷是如何产生并得以维持的？何种系统层面的变革能够改善这些缺陷？研究人员将程序正义问题置于社会、生态与技术系统的耦合互动中加以考察，突破了以往将参与问题视为孤立议题的研究局限。
二、研究设计与方法
本研究以美国管道治理为案例，采用定性建模方法展开分析。研究团队系统梳理了90份与管道规划与监管中公众参与相关的文献，涵盖联邦法规（n=33）、州级监管文件（n=6）、行业标准（n=11）与公民社会来源（n=40）四大类别。联邦类别包括《联邦法规汇编》第49篇（49 CFR Chapter I）、管道与危险材料安全管理局（Pipeline and Hazardous Materials Safety Administration, PHMSA）相关项目指南、联邦能源监管委员会（Federal Energy Regulatory Commission, FERC）土地所有者教育文件及国会研究服务报告；行业类别涵盖美国石油学会（API）发布的RP 1162、RP 1173及RP 1185等推荐规程；公民社会类别包括管道安全信托（Pipeline Safety Trust）发布的系列简报、管道安全联盟（Pipeline Safety Coalition）编制的公众指南等。所有文献使用MAXQDA定性分析软件进行编码，编码工作由四名研究人员分两组完成，一组负责识别模型中的行为主体与基础设施类型节点，另一组负责编码互动模式、规则、价值观与规范等链接要素，随后两组互换类别以检验编码一致性。
在模型构建基础上，研究团队开展了两次各三小时的推测性设计工作坊（speculative design workshops），参与者为来自十个倡导组织的代表，涵盖项目协调员、主任、普通成员及专职律师，在组织规模、地理范围与使命焦点上具有多样性。第一次工作坊中，参与者描述并绘制了其在参与机会、沟通、协作与技术工作方面的过往及当前经验，形成概念图；第二次工作坊中，参与者综合第一次工作坊的关键发现，通过亲和图法（affinity diagramming）围绕构建更好的公众参与基础设施进行方案构想。工作坊数据同样使用MAXQDA按照模型编码方案进行编码分析。
模型采用因果回路推理（causal-loop reasoning）方法，对模型中每条链接依据文献审查和工作坊证据进行强、弱、断裂三级分类：强链接指存在监管强制或可执行标准并具有明确合规机制；弱链接指互动受行业标准或文化规范鼓励但缺乏可执行强制力；断裂链接指文献中不存在正式互动预期或存在积极限制。工作坊参与者的经验描述若显示条件比文献记载更具限制性，则相应下调链接分类；若显示文献中不可见的稳健实践，则上调分类。
三、研究结果
双向沟通
依据RP 1162及《联邦法规汇编》第49篇第192.440节（49 CFR § 192.440）的规定，运营商须维持“公众意识”项目，如811热线、网站和宣传册等。然而，这些工具主要将沟通定义为运营商向被动公众单向传播信息，缺乏公众通过相同渠道反馈关切与问题的持续机制。工作坊参与者一致描述与行业的互动将公众框定为知识匮乏的被动信息接收者，运营商传达的标准安全信息与社区所需的特定情境信息之间存在错配。参与者还指出，与运营商互动的场所有限，正式许可程序之外缺乏持续参与机会，且当提出关切时不存在问责机制确保问题被跟踪和解决。从CIS框架审视，沟通相关关切指向基础设施错配问题，运营商部署的资源与社区的需求、能力和期望校准不良，形成了断裂的反馈回路。
能力建设
能力建设是工作坊中凸显的第二个主题，涉及草根团体、全国性环境非政府组织、慈善资助方、法律专家、技术顾问等如何调动资源以更有效地参与环境治理。参与者指出组织人员有限、资源不足、缺乏理解管道项目的技术专长等问题，大型非政府组织对资源匮乏的草根组织采取选择性合作态度。尽管存在公民科学、参与式制图、培训培训者项目等创新性能力建设实践，但监管机构或行业为支持公众参与能力提供的资源极为有限。PHMSA的技术援助拨款（Technical Assistance Grant, TAG）项目虽提供有限资金，但参与者指出拨款获取存在显著差异，不具备拨款申请经验或时间的组织难以获得资助。模型分析显示，这些动态在链接9和10构成的回路中展开，公众硬基础设施（HI.RU.PUB）与软基础设施（SI.RU.PUB）在不同组织间的相对强度决定了公众相互协作的能力，也限制了其与运营商和监管机构进行技术、法律和政治博弈的能力。这一发现挑战了环境正义研究中将程序不正义单纯归因于行业运营商或决策者限制的传统框架，揭示了群体间资源竞争对更广泛参与障碍的涟漪效应。
数据动员
数据可获取性与透明度问题是工作坊中讨论最为深入的主题。联邦和州法规要求运营商在项目各阶段提交多种数据，包括许可申请中的地图、路线勘测、工程计划、影响评估，以及运营期间的检查和事故报告。运营商与监管机构之间的数据流动在政策授权和专用基础设施支持下较为稳健，模型中链接5a和7被归类为强链接。然而，面向公众的数据流动则截然不同。社区对环境影响评估数据的获取有限，PHMSA虽提供一般性检查和事故数据，但不存在要求运营商向公众共享数据的同等授权。地理空间信息尤其受到限制，“关键基础设施”保护性监管指引往往限制公众获取地理空间数据。由于缺乏授权和问责机制，链接5b被归类为结构性薄弱，链接6被归类为薄弱或更可能为断裂。工作坊参与者证实了这些分类，描述了以不可用格式进行数据倾倒、因关键基础设施主张而无法获取文件、不同机构数据集不兼容以及缺乏数据查找和使用文档等问题。数据流动作为连接监管者、运营商与公众硬基础设施的耦合形式，其薄弱环节实质上制约了公众通过制图平台、监测系统、数据存储库等公民技术科学实践参与管道治理的能力，进而限制了倡导联盟软基础设施利用技术知识向运营商和政策制定者提出诉求的有效性。
RP 1185系统变革评估
美国石油学会（API）于2024年通过的RP 1185《强化公众参与》推荐规程，是行业对受威胁的社会运营许可的回应，也是本研究模型预测性应用的对象。该标准要求运营商在整个管道生命周期中开展有效公众参与，涉及识别更广泛的“公众”及其关切、采用多元参与方法、建立双向沟通机制、数据透明度分层以及自我效果评估等方面。模型分析显示：扩大“公众”定义条款可能强化链接6，但运营商对公众定义拥有广泛自由裁量权，缺乏独立验证可能使边缘化群体仍未被识别；双向沟通条款针对链接6的方向性及链接7的互动追踪基础设施，但问责取决于运营商内部文化，缺乏监管监督（链接5）；多元化参与方法条款可能带来链接7和8的适度强化，但若未与社区共同设计，可能复制现有权力不对称；第一层级数据透明度条款对链接5b和6仅产生适度强化，因为此类信息多数已通过现有渠道可获取；第二层级数据透明度条款预期强化有限，运营商对敏感数据发布拥有决定权，国家安全和专有信息例外持续存在；自我评估条款缺乏独立评估或监管审计，有效性标准由运营商自行定义。总体而言，RP 1185各条款的潜在失效条件均指向同一结构性缺口——缺乏来自监管机构（链接5）和运营社区（链接6）的独立问责机制。
四、讨论与结论
本研究的核心贡献在于展示了程序正义不仅是规则、规范和资源影响行为主体协商影响力的函数，也是已建成和未建成基础设施的产物。模型揭示链接和回路缺陷可在整个系统中产生连锁效应：公众数据获取的缺陷（链接5b、6）并非孤立问题，而是薄弱治理（链接2）的下游症状，这重新将支持公民技术科学的要素定位为程序正义的先决条件而非单纯的信息获取问题。对RP 1185的预测性分析表明，作为行业主导的努力，强化参与形式的决策仍由运营商自由裁量，若缺乏与社区共同制定的实施方案和监管问责，该标准可能无法从根本上改变维持程序不平等的系统性条件。研究还揭示了大型非政府组织与草根组织之间的资源竞争是程序不正义的结构性促成因素，资助方和非政府组织应将其拨款和技术援助模式视为基本的程序治理关切。该建模方法可推广至碳封存枢纽、大规模电网建设等具有类似动态社会技术系统特征的基础设施项目，为测试新监管工具、标准和其他干预措施提供比较机会，从而重构反馈回路并解决复杂的程序正义挑战。
