《Frontiers in Marine Science》：Bridging coordinated legal regimes for cross-boundary sea area use in the Guangdong-Hong Kong-Macao greater bay area: a functional equivalence approach
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粤港澳大湾区跨境海域治理的根本挑战在于海洋生态系统的空间连续性与三地法律规则之间的张力。研究人员运用比较法律分析、法理阐释及案例研究（涵盖港珠澳大桥、深圳湾口岸、澳门大学横琴校区以及拱北口岸东南侧陆地和海域授权事项），识别出大湾区规则协调面临的主要障碍：海域权
粤港澳大湾区跨境海域治理的根本挑战在于海洋生态系统的空间连续性与三地法律规则之间的张力。研究人员运用比较法律分析、法理阐释及案例研究（涵盖港珠澳大桥、深圳湾口岸、澳门大学横琴校区以及拱北口岸东南侧陆地和海域授权事项），识别出大湾区规则协调面临的主要障碍：海域权利在法律上被分割为不同法律性质的权利；环境影响评价（EIA）和生态补偿程序在三地缺乏等效性；地方自发形成的垂直分层海域使用实践与国家《海域使用管理法》以平面为主的框架日益脱节。本文主张，恰当的对策并非追求相同的法律形式，而是确立“功能等效”（functional equivalence）原则。若跨境项目需要特别行政区（SAR）在通常属地范围之外行使管辖权，功能等效应以中央授权作为补充。同时，内地高层级法律框架的及时改革是深化跨境协调的必要前提。此外，大湾区既有的软法合作一旦成熟，应逐步转化为具有约束力的政府间义务，并通过功能等效的域内规则予以内化，辅以联合监测、协同执法和信息共享的操作机制。大湾区经验表明，有效的跨境海洋治理不要求消除法律多样性；相反，它要求在法域之间构建有效的法律接口，使原本各自独立的法律秩序能够相互理解、操作兼容，并最终使共享海域作为一个整体得到治理。
**1 引言**
**1.1 研究背景与研究问题**
近期研究将海洋空间规划视为制度和空间双重协调问题。亚太地区海洋空间规划（MSP）系统性综述指出，整合是最薄弱的有利条件之一。粤港澳大湾区（GBA）海洋经济活动高度集中，陆海空间交互复杂。随着港口航运、跨海交通基础设施和海洋生态保护的发展，基于单一行政辖区和海洋空间二维概念的传统海域管理模式面临挑战。海洋空间天然具有连续性和三维性，而广东、香港、澳门分属不同法律体系；单一主权国家内的跨境海洋治理涉及无法以传统国家间跨界治理模式解释的法律不对称性。
港珠澳大桥（HZMB）是代表性案例。该桥横跨内地、香港和澳门三地。珠海侧依据《中华人民共和国海域使用管理法》取得有期限海域使用权，并登记于国家不动产登记系统；香港侧通过政府土地契约及《前滨及海床（填海工程）条例》下的法定授权确立空间基础；澳门侧则建立了以专属使用 concession 和临时占用许可为内容的独立制度。由此产生了根本问题：“一国两制、三法域”框架下，跨境海域使用能否构成法律上稳定、连续且协调的权利结构？
本文提出五个研究问题：其一，跨境项目中海域使用权的法律性质、期限、登记和续期的协调问题；其二，环境影响评价程序的跨境协调机制；其三，分层海域使用权的地方创新与上位法关系；其四，中央授权机制的制度化；其五，软法工具向具有法律约束力规范的转化。
本文并不寻求消除三地法律制度差异，而是识别不同法律体制在跨境海域治理中相互连接和协调的有效机制。研究将跨界海洋空间规划研究从规划和制度协调推进至权利、管辖权和法律接口的设计层面。
**1.2 分析框架与研究方法**
本文构建了功能等效框架。该框架不要求大湾区采用相同法律形式，而是追求相似的法律功能。若不同规则文本高度相似却无法相互衔接，区域协调仍然困难；反之，若不同法域规则可被相互承认和执行并产生相同或类似法律效果，即便文本有差异，也可视为功能等效。“功能等效”标准包含四个维度：(i)权利形成，即权利是否通过主管公共机关的合法认可行为创设；(ii)权利公示与安全性，即第三人能否通过登记或其他公示机制确定权利的法律状态和空间范围；(iii)权利存续期间，即权利的时间范围是否足够确定和可预期；(iv)权利延续，即是否存在更新、延长或其他连续性机制。上述四个维度同时满足，方可建立不同法域间的功能等效。
方法上，本文采用三种路径：第一，法教义学分析，系统考察三地海域使用、海洋空间规划、环境影响评价、生态保护和行政许可相关法律法规；第二，区域比较法，比较三地海域使用制度中取得、登记、期限和转让等制度安排是否发挥等效法律功能；第三，案例研究，选取代表性跨境项目考察法律规则在具体制度环境中的运作。
**2 三地海域使用制度框架**
**2.1 内地：作为用益物权的海域使用权与分层权利配置**
内地海域使用权构成海洋空间治理的基石。2001年《海域使用管理法》第3条规定海域属于国家所有，单位和个人使用海域必须依法取得海域使用权。第6条建立登记制度。海域使用权可通过申请审批、招标或拍卖取得。《民法典》第328条将其纳入用益物权范畴，具有公私法双重属性。
《海域使用管理法》第2条将海域定义为内水和领海的水面、水体、海床和底土，但原始制度采用“平面化”的排他性单一用途配置模式。主要特征有二：一是排他性，海域使用权通常被理解为覆盖对应海域的整个垂直空间；二是面积中心性，登记围绕宗海这一二维空间单元展开。
针对上述局限，自然资源部2023年发布《关于探索推进海域立体分层设权的通知》（自然资规〔2023〕8号），允许对仅占用特定三维空间部分且剩余垂直空间可独立排他使用的海域设立分层海域使用权。深圳、南沙和万山开展了地方实践。深圳2024年发布三维海域使用权设权通知及技术指引；南沙2025年完成广东省首例海域使用权立体分层设权；珠海万山通过经济特区立法《万山海洋开发试验区海岛发展条例》探索分层设权登记。地方实践表明分层设权的制度可行性，但《海域使用管理法》尚未提供明确的上位法依据。
**2.2 香港：政府土地契约与填海许可**
《香港基本法》第7条规定香港土地和自然资源属国家所有，由香港特别行政区政府负责管理、使用和发展，可批租或授予个人、法人或组织。政府保留所有权，通过批租制度授予有期限权益。涉及前滨或海床的项目受《前滨及海床（填海工程）条例》（第127章）管辖。《保护海港条例》（第531章）对维多利亚港填海设置法定推定。
**2.3 澳门：海域国有与中央授权管理**
2015年国务院划定澳门海域（约85平方公里）后，澳门制定《海域管理纲要法》（第7/2018号法律）及2026年生效的《海域使用法》，确立公有财产 concession 制度，通过专属使用 concession 或临时占用许可授予权利，有固定期限和续期可能。
**2.4 中央授权“三步模型”**
“三步授权”机制处理跨法域管辖权的重新配置。《宪法》第62条、第67条规定了中央与特别行政区的关系。香港基本法第20条、澳门基本法第20条规定特别行政区可享有全国人大、人大常委会或中央人民政府授予的其他权力。“三步”即国务院提出议案、全国人大常委会作出授权决定、特别行政区本地立法落实。深圳湾口岸（2006年）、澳门大学横琴校区（2009年）、拱北口岸东南侧区域（2023年，首次明确包含海域）均为典型案例。该机制构成连接空间使用权利与公共权力行使的独特法律机制。
**3 诊断：海域使用规则协调中的三种紧张关系**
**3.1 紧张一：跨境项目中海域使用权的权利属性断裂**
港珠澳大桥内地段为用益物权性质的海域使用权，香港段依据政府前滨及海床授权，澳门段为行政 concession 而非财产权利。同一跨海结构在不同法域具有不同法律定性，构成实质性断裂。深圳至中山通道虽完全位于广东省内，但其人工岛涉及海域使用权向国有建设用地使用权的转化。《海域使用管理法》第32条规定了转化程序，但港澳没有对应法定机制。
深圳湾口岸安排显示，通过法律拟制技术，香港口岸区被视为香港法律适用范围，但基础土地安排仍源于深圳国有土地租赁。未建立统一的跨境不动产登记系统，权利公示仍属分域状态。期限方面，共同终止日期通过项目特定的中央授权确立，而非一般适用规则。续期问题缺乏一般性法律框架。
**3.2 紧张二：环境影响评价与生态补偿的程序不对称**
环境影响评价涉及跨境权利行使的条件。港珠澳大桥环评司法审查案（2010-2011年）揭示香港与内地环评制度的结构性差异：司法审查的制度地位、公众参与程度、替代方案分析要求均有不同。据报道，司法审查程序导致工期延误约一年，额外建设成本约65亿港元。跨境环评和生态补偿协调机制的缺失产生多重制度成本：重复合规成本、评估方法和证据标准分歧、法律责任空间分布与生态损害实际分布不对应。
**3.3 紧张三：地方分层权利先行与上位法长期未修订**
国家立法对分层设权的规定有限。2025年中央财经委员会第六次会议提出“积极推进海域分层立体利用”，将问题提升至国家政策层面。分层海域使用权的法律性质在学理上存在争议。现有海域使用权人对后续分层设权构成法律障碍。港澳尚未建立对应制度，三地处于不同制度发展阶段。垂直滞后可能加剧横向碎片化。
**4 可操作建议：功能等效路径**
**4.1 制度一致性：中央授权决定与协同立法**
应将三步授权机制发展为更稳定的制度安排：明确适用条件（涉及管辖权重新配置、超出特别行政区单方立法能力等事项），规范启动程序，加强本地立法实施，建立监测机制和分层争议解决机制。
在三地间建立海域权利相互承认机制，以权利形成、公示与安全、存续期间和延续四维度为评估标准。建立跨境登记信息查询机制应分三个阶段推进：第一阶段建立可互操作目录和定期人工交换机制，统一海域空间标识符，以CGCS2000为共同坐标参考框架；第二阶段建立非敏感信息在线查询接口和分类分级访问制度；第三阶段评估分布式账本技术（DLT）的适用性。数据合规构成贯穿性约束。
跨境环评程序的功能等效应通过风险识别、评估可靠性、程序参与和审查、评估约束力四个程序性标准进行评估。
**4.2 政策对齐：分层海域使用权服务于蓝色经济**
分两阶段推进：第一阶段，自然资源部通过修订部门规章《海域使用权管理规定》和技术标准，明确分层海域使用权为《民法典》第328条海域使用权的特定空间表现形态；第二阶段，推动《海域使用管理法》修订，在第2条或第23条加入分层设权的一般规定。地方实验的价值在于发现和检验规则，而非替代国家立法。
**4.3 协同实施：将跨境软法转化为约束性规则**
软法在大湾区治理中发挥重要作用，但存在约束力不足的局限。应建立“选择性硬化”机制。至少满足三项条件方可硬化：当事方具备充分法律权限；硬化范围与既有合作成熟度相匹配；预期收益大于制度转化成本。路径为：从谅解备忘录转变为具有约束力的政府间协议，通过本地立法落实。应设立粤港澳联合监督委员会，建立争议磋商程序。联合监测、协同执法和数据共享应分类分级推进。硬法无法完全替代软法功能，应以硬法协调为主框架、软法协调为补充。
**5 结论：可迁移的跨境海洋治理中国经验**
粤港澳大湾区跨境海域治理的五个核心问题：海域使用权法律性质的不连续、环评程序的跨境协调需求、分层设权地方实验与上位法滞后的紧张、中央授权机制的制度化、软法硬化。功能等效框架的理论贡献在于揭示多法域海洋治理的一般命题：识别不同法律体系中相同或实质相似功能的制度，通过相互承认、程序转换和协同实施实现等效治理结果。法律多样性并非跨境治理的内在障碍，通过精心设计的法律接口可转化为可管理的制度条件。
