《Frontiers in Marine Science》：From total volume control to governance logic: a legal review and institutional solution for the production cap rules in global plastics agreements
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全球塑料污染问题已成为一个紧迫的环境关切，需要国际社会采取统一应对。正在进行的“全球塑料公约”谈判将上游生产管控定位为治理塑料污染的首要策略。在这些条款中，是否对原生塑料生产总量设定上限的争论最为激烈。研究人员采用规范分析、文本分析和比较法方法，以政府间谈判委
全球塑料污染问题已成为一个紧迫的环境关切，需要国际社会采取统一应对。正在进行的“全球塑料公约”谈判将上游生产管控定位为治理塑料污染的首要策略。在这些条款中，是否对原生塑料生产总量设定上限的争论最为激烈。研究人员采用规范分析、文本分析和比较法方法，以政府间谈判委员会（Intergovernmental Negotiating Committee, INC）的多份谈判草案文本为分析基础，并借鉴《维也纳条约法公约》（Vienna Convention on the Law of Treaties, VCLT）下的条约解释规则，以及共同但有区别的责任原则和国家主权原则等国际环境法基本原则。通过多层次方法，系统追踪了全球塑料公约上游控制条款的谈判演变。研究发现，围绕上游管控的争议不仅是政治博弈的结果，更源于多种规范性冲突的相互作用。这些冲突主要反映了条约授权解释与责任分配原则之间的深层紧张关系。在此分析基础上，研究进一步探讨了末端治理依赖、管辖碎片化和制度供给不足等障碍如何引发并加剧了上述法律冲突。研究人员认为，仅依靠刚性的“总量控制”条款不足以调和各利益攸关方的不同利益。相反，有必要转向一种重新配置的治理逻辑，该逻辑强调风险分类、分级责任分配以及软性治理与严格治理措施的有效整合。基于这一框架，研究提出了一种替代性上游治理机制，包括基于层级分类的控制、双层协作治理模式、差异化的共同但有区别的责任（Common but Differentiated Responsibilities, CBDR）机制，以及相应的配套保障制度。本研究的贡献有两方面：理论上，阐明了生产上限争议背后的法律冲突，推进了国际环境法领域从硬法向软法转型的学术讨论；实践上，提供了一种旨在完善全球塑料公约上游控制条款制度设计的折中方案，从而在法律合法性与操作可行性之间取得平衡。
引言部分指出，海洋塑料污染具有跨境流动性、环境持久性和生态毒理性，已构成对人类共同的威胁。现有全球治理框架存在权力分散、机构能力薄弱和监管不均衡等结构性缺陷，迫切需要一项具有法律约束力的“全球塑料公约”。联合国环境大会第5/14号决议授权设立政府间谈判委员会，围绕塑料全生命周期进行谈判。经过INC前四届会议及INC-5.1、INC-5.2两阶段会议，上游生产限制条款虽被纳入文本，但全球强制削减原生塑料生产的内容遭到删除，多项义务被改为自愿承诺，条约约束力被削弱。生产上限问题成为决定公约能否落地的关键争议。
2 生产上限条款的核心法律冲突
2.1 全生命周期管理的规范解释冲突
针对联合国环境大会第5/14号决议中“塑料全生命周期”的解释，各方形成对立立场。以欧盟和小岛屿发展中国家为代表的高目标联盟从目的解释和上下文解释出发，认为“全生命周期”涵盖从原料开采、聚合物制造到产品设计、消费和处置的完整链条，因此上游生产管控属于INC的授权范围；若仅规制使用和处置阶段，将无法实现“结束塑料污染”的立法目标。石化资源国家则坚持严格文本解释，主张决议仅授权规制污染行为及其后果，并未明确提及“限制塑料生产能力”或“削减原生塑料生产”，故INC无权设定强制性生产上限。这种文本歧义无法仅通过条约解释消除，为后续妥协方案提供了规范基础。
2.2 共同但有区别的责任原则适用失灵及其引发的公平冲突
共同但有区别的责任（CBDR）原则包含共同责任与差异责任两个层面，差异责任源于历史排放贡献和治理能力差异。然而，统一的全球生产上限提案没有考虑各国在工业发展阶段、历史排放和治理能力上的显著差别，导致南北国家之间的公平冲突。发达国家强调“共同减排义务”，回避对发展中国家的资金和技术支持；发展中国家则强调“发展差距”，拒绝承担强制限产义务。双方对该原则的选择性利用使其未能发挥协调作用。根据国际环境法中的预防原则，减少原生塑料生产是保护全球公域的义务，但统一限产可能抑制发展中国家尚未完成的工业化进程。
2.3 强制性规制框架与国家同意原则之间的冲突
国际条约义务以国家同意为基础。传统多边环境协定主要规制末端活动，缺乏直接限制一国核心产业总产能的先例。例如，《巴塞尔公约》聚焦危险废物跨境转移，虽鼓励减少废物产生，但未设定有约束力的生产限额；《蒙特利尔议定书》仅针对臭氧消耗物质的消费和生产水平，并配有多边基金和宽限期；《巴黎协定》完全依靠国家自主贡献，不设统一强制配额。因此，对原生塑料生产实施全球统一上限，超出多边环境条约的既有实践。此外，塑料来源于石油和天然气等化石原料，强制性限产触及国家自然资源永久主权和可持续发展权。程序层面，围绕生产上限条款的表决机制也出现多数表决与协商一致两种路径的对立，反映了对国家同意原则的不同理解。
3 全球上游塑料监管的制度挑战
3.1 主体责任困境
生产者责任延伸（EPR）制度是当前全球塑料治理的重要工具，但它在应对上游生产控制时面临责任界定难题。塑料污染的跨界性、无界性、多主体性和全链条性，使传统以领土管辖和直接因果关系为基础的国际环境法责任机制难以有效追踪上游生产者的责任。现有EPR法规通常只约束终端产品企业和品牌制造商，未延伸至原油开采、烯烃裂解和初级聚合物生产等上游石化主体；且各国EPR制度缺乏全球统一强制规范，容易产生治理套利。同时，历史污染存量无法通过现有EPR机制追溯，发展中国家若实施全链条EPR，转型成本将由本国独自承担，造成权利义务失衡。
3.2 治理路径依赖
长期以来，国际塑料治理政策集中于回收和末端处置，源头控制未获足够重视。自2000年以来至少28份政策文件涉及塑料问题，但多数仍以末端治理为导向。传统环境法强调“损害修复”而非“风险预防”，政策制定者又对海洋垃圾收集和新型回收技术抱有技术乐观主义，误以为技术进步可以单独解决污染危机。此外，末端治理已形成包括技术标准、跨境监督、资金机制和区域合作在内的完整利益格局，而源头控制意味着对全球石化生产规则和供应链的颠覆性重构，触及油气生产国和石化产业的既得利益，因而在谈判中遭遇持续抵制。
3.3 制度供给不足
现有国际法律体系在塑料污染治理上呈现明显的碎片化。《联合国海洋法公约》第207条虽要求控制陆源污染，但侧重于废水排放和固体废物处置，未涉及上游塑料生产；《国际防止船舶造成污染公约》附件五仅规制船舶垃圾；《伦敦公约》只管辖海上倾倒；《巴塞尔公约》塑料废物修正案采用事先知情同意程序，但仅限于跨境转移，不约束各国内部的原生塑料生产。区域性和软法文件缺乏强制力与全球普遍性。塑料产业链分别受能源法、贸易法和海洋环境法管辖，缺乏衔接机制，导致上游源头管控出现制度空白，也加大了达成全球统一规则的难度。
4 全球塑料契约下上游监管的制度均衡路径
4.1 优化规制解释：构建分级上游控制规则
将塑料分为高危害塑料、必要消费塑料和低碳可降解塑料三类。对高危害塑料，即含有持久性有机污染物或具有高微塑料释放率的塑料，实施严格禁止和逐步淘汰，包括全球统一的生产削减目标、禁用特定原料配方和禁止特定产品。对必要消费塑料，如医疗用品、食品包装和基础设施材料，冻结新增产能但保留现有产能，并引入强制再生含量标准和生物基替代激励。对低碳可降解塑料，则不设产能上限，通过财政补贴、税收优惠和研发资助予以鼓励。分级管理将监管重点从总量限制转向风险分类和行为规制，缓解了资源型国家对经济主权的担忧。
4.2 完善责任分配：实施差异化的共同但有区别的责任机制
差异化CBDR机制应从减排、产业转型、资金和技术四类义务上进行分层配置。发达国家及主要石化生产中心应承担法定强制义务，包括分阶段降低原生塑料产能、削减新化石基聚合物产量、治理历史污染、开放绿色聚合物专利并向全球塑料基金供资。新兴工业化国家在全球统一框架内实行“刚性结构中的灵活义务”，不设强制国家减产指标，但需建立上游生产环境数据报告机制，并可获得专项基金和技术支持。最不发达国家和小岛屿发展中国家在过渡期内豁免强制上游减排义务，并优先获得替代产业发展和海洋污染治理资金。同时，国家分类主要决定义务强度和过渡期长短，并不取代针对塑料品类的分类控制逻辑。
4.3 建立双层治理框架：柔性源头控制与刚性末端治理的协同
上游应放弃争议较大的全球统一产量上限，转而采用标准化柔性治理工具，包括统一原生聚合物生产环境标准、有毒添加剂准入清单、上游生产者环境信息披露制度以及全球上游产能监测和数据共享平台。下游则应维持严格的强制性规则：全面扩展EPR制度并延伸至上游聚合物生产商，要求其按产能缴纳海洋污染治理费；强化《巴塞尔公约》跨境塑料废物控制条款；完善跨境塑料污染损害的归责与赔偿机制。通过成本内部化、供应链约束和合规监控，使上游柔性标准产生接近刚性约束的实际效果，并借助产能数据核实与第三方审计，将上游数据与下游EPR费用结算相衔接。
4.4 完善配套机制：建立产业转型与履约保障体系
应设立独立运营的全球塑料治理专项基金，资金来源包括发达国家法定摊款、跨国石化企业的环境付费以及跨境塑料原料流通税费。基金用于支持发展中国家石化产业绿色转型、生物基塑料产线建设和海洋污染治理，并对主动实施上游减排的国家提供补偿。同时，建立强制性绿色技术转让和包容性共享机制，降低绿色低碳塑料生产专利许可费，搭建全球技术合作平台，为发展中国家提供低成本升级培训。针对依赖油气出口的资源型国家，可设立替代产业扶持机制，引导其向光伏、风电和绿色化工转型。此外，联合国环境规划署应牵头建立发展中国家治理能力建设框架，包括上游产能统计、环境监测、企业监管和专业人员培训，以弥合履约能力差距，避免因资金短缺和搭便车问题导致上游控制规则流于形式。
5 结论
本文系统追踪了政府间谈判委员会多轮谈判文本的演变，指出上游生产限制争议体现了条约解释冲突、CBDR原则适用失灵以及硬法与国家同意原则之间的规范矛盾，并受到末端治理路径依赖、管辖碎片化和制度供给不足等结构性障碍的强化。研究提出了分级分类控制、双层协作治理、差异化CBDR机制和配套保障体系相结合的上游治理替代方案。如果全球塑料条约继续弱化实质性约束，将导致治理责任失衡和“形式批准、实质无效”的风险。国际社会需要在环境目标与各国发展诉求之间寻求平衡，避免该公约沦为缺乏实质影响力的象征性框架。
