在不平衡的土地开发背景下完善耕地保护财政转移支付——以中国新增建设用地有偿使用费为例

《Journal of Rural Studies》：Improved fiscal transfer payment for farmland protection under imbalanced land development: Taking China's fees for newly increased construction land as an example

　　

**构建了一个用于改善耕地保护财政转移支付制度的理论框架。基于财政收入与责任相匹配的原则，衡量了耕地保护责任的溢出效应。根据粮食安全和生态安全确定了新增费（FNICL）的分配方案。将改进后的分配方案与现行实践进行比较，表明其在耕地保护方面具有更好的效果。**

**引言**

农田向城市用地的转化是一个全球性问题（Bren d'Amour等，2016；Perrin和Nougaredes，2022）。为减少不断增长的农田流失并促进区域可持续发展，空间分区制度是全球各国政府普遍采用的一种工具（Xie等，2025；Song等，2023；Lu和Cheng，2023；Zhang和LYU，2020；Lin，2014；Cao等，2018）。自20世纪初以来，国际土地空间规制经历了四个阶段，依次为以数量为中心（Wen和Zhang，2015）、质量优先（Gardner，1977；Zhang和Yang，1998）、生态优先（Chen，1998）以及地球伦理管理（Zhang和Yang，1998；Wu和Lin，2010；Deaton和Vyn，2010；Louwa等，2003）。

由于人口众多且土地资源稀缺，农田在中国尤为珍贵（Liang等，2020）。借鉴海外成功经验，自20世纪90年代以来，中国中央政府开始陆续出台一系列空间分区政策，如土地利用规划、土地利用调控、主体功能区规划和国土空间规划等（Chen和Liu，2025；Ma和Zhang，2025；Wang和Huang，2024；Liu和Zhou，2021a；Cao等，2020；Wu等，2017），以遏制农田的无节制占用。

然而，空间分区不可避免地会导致土地开发限制或过度开发的失衡。此外，土地利用规划中区域划定的方式涉及巨大的经济利益（Vinge，2018）。一方面，在耕地保护区内，土地开发权受到限制，由于土地空间规制，土地价值被人为降低，从而导致"剥夺"（Gardner，1977；Hagman和Misczynski，1978）。另一方面，在非农业开发区内，土地可从低密度模式转为高经济回报模式，这将使土地所有者受益，从而产生"暴利"（Gardner，1977；Hagman和Misczynski，1978）。"暴利"与"剥夺"导致了所谓的"暴利-剥夺困境"（Barrows和Prenguber，1975），进而引发公平性争论（Gardner，1977）。

农田保护中需要特别关注社会公平问题（Perrin和Nougaredes，2022）。可转让发展权制度（TDRS）、发展权购买（PDR）、保护储备计划（CRP）、湿地储备计划（WRP）、招标要约制度和财政转移支付制度是全球范围内解决因土地开发失衡所导致的公平问题的可选政策和制度工具，以实现区域平衡协调发展（Bailey和Ogg，1977；Barrows和Prenguber，1975，1976；Johnston和Madison，1997；McConnell等，2005；Micelli，2002；Renard，2000；Colwell，1997）。作为中国作为世界转型经济体之一，目前尚未建立土地发展权制度（Cheng等，2024），仅在浙江、上海和重庆等地有少量类似的地方试点正在进行中（Wang和Zhao，2025；Lu等，2023；Tian和Xia，2022；Wang等，2009，2010；Zhang和Li，2022；Gu等，2020）（Cao等，2018）。

财政转移支付制度可能成为中国解决"暴利-剥夺困境"公平问题的主要政策工具（Cao和Zhang，2017；Cao等，2018）。中国地方政府在保护农田方面不遗余力，这可能会影响一些地区的经济发展（Liang等，2020）。为应对保护责任和发展机会的跨区域失衡，中国中央政府试图通过财政转移支付的形式对耕地保护区进行补偿，以实现区域协调发展。特别是，财政转移支付资金的分配是否合理，直接决定了制度的实施效果，因此亟需完善转移支付资金的分配机制。

为调动地方政府保护农田的积极性，近年来中国中央政府持续增加农田保护转移支付。新增建设用地有偿使用费（简称"新增费"）作为土地整理资金的主要来源，是一项重要的转移支付。费用的分配直接影响地方政府保护农田的效果。然而，此前的研究发现，尽管费用分配有利于农田保护，但其效果极为有限（Cao和Zhang，2019，2020）。此外，现有文献关于新增费的分配研究侧重于基于费用继续按因素法（有效灌溉面积、基本农田和新增耕地等）和项目法（重点生态脆弱区治理修复、水改土项目等）进行分配的前提下进行优化（Jin等，2012），表明现有研究是在几种备选方案中选择更优的一个，并未探索改进的分配方案（Ding，2012）。本研究将填补文献空白，并基于地方政府在土地开发与保护中的收支权衡，为实践中的财政转移支付改革做出贡献（Cao等，2020）。

耕地保护的财政转移支付制度并非中国独有，而是全球广泛使用的制度。回顾相关研究，耕地生态系统服务付费（PES）在发达国家和发展中国家均受到广泛关注（Schomers和Matzdorf，2013；Sangha等，2024）。直到最近，PES项目主要还是通过政府拨款等公共资金来源，而非私人或慈善资金（Deutz等，2020；Galaz和Collste，2022；Sangha等，2024）。因此，在有限的补偿资金约束下，优化补偿的空间布局是一个亟待深入研究的挑战性课题（Van der Veen等，2010；Zhuang等，2026）。关于优化耕地PES的现有研究通常从农民角度出发，聚焦于农民参与PES项目（Kim等，2024；Howard等，2023；Canessa等，2023；Mezzatesta等，2013）。很少有研究从地方政府角度探讨耕地保护补偿的改进。本研究将填补国际文献的空白。从地方政府角度出发，本文根据地方生态和粮食安全溢出效应，基于财政收入与责任相匹配的原则，依据外部性内部化理论，识别了分配关系并改进了耕地保护财政转移支付机制。

本研究的主要目标是遵循财政收入与责任相匹配的原则，以新增费为例，改善耕地保护财政转移支付资金的分配制度。具体目标旨在回答以下三个尚未解决的问题。第一，在财政收入与责任相匹配的原则基础上，省级层面耕地保护责任在何处溢出？第二，如何根据粮食安全和生态安全贡献重新分配新增费？第三，改进后的再分配与现行实践相比具有何种效果？

本文提出的机制影响农业区域、农民利益、农村发展和农村土地治理。研究试图提出改进的财政转移支付分配机制以促进耕地保护。众所周知，耕地既是国家粮食安全的基础保障，也是农民生计福祉的重要支撑（Wang等，2026）。因此，所提出的机制影响农业区域、农民利益和农村发展。同时，以新增费为载体的财政转移支付制度属于"造血式"农田补偿，即将补偿转化为地方耕地保护项目，如土地整理项目。因此，改进的分配机制有利于土地整理效益（Jin等，2012）。由于土地整理被视为一种综合性的空间治理工具（Louwsma等，2022），涉及产权重构、资源分配、制度协调和利益相关方参与，因此所提出的机制也影响农村土地治理（Asiama等，2019；Rao，2022；Tian等，2026）。

本文其余部分分为五个章节。第二节将介绍中国新增费的制度体系。第三节构建本研究的理论框架。第四节阐述方法论途径和数据来源。第五节对本研究的实证分析进行量化，比较改进分配与现行实践下地方责任溢出水平和财政转移支付分配资金的情况。最后一节是结论与讨论。

**节选**

**中国新增建设用地有偿使用费制度**

农田保护已成为中国的国家议题（Huang等，2015；Liang等，2020）。自1978年改革开放以来，中国在社会经济发展方面经历了巨大变革（Gao等，2020）。然而，中国经济和城市的快速增长是以农村土地和农业利润为代价的（Ding，2007；Liu和Li，2017）。由于社会经济的快速发展，大量农田被开发和转变为城市建设用地。

**理论框架**

在不平衡土地开发背景下改善耕地保护财政转移支付的理论框架如图2所示。本文中的不平衡土地开发是指与农田转化相关的土地开发与保护中的机会差异（Cao等，2020）。中国是一个幅员辽阔、区域差异显著的国家（Long等，2022）。自建立土地利用控制制度以来，中国持续……

**粮食安全地方责任溢出的衡量**

在限制区内，农田向建设用地的转化受到限制，导致土地市场价值未能充分实现。然而，非市场价值——即粮食安全和生态安全——部分或全部得以保留，这将不仅使限制区受益，也使周边开发区受益。采用粮食安全方法计算各研究单元的粮食安全溢出效应。该方法的基本原则是判断是否……

**财政转移支付的改进分配**

结合数据来源和公式1-10，可得到中国31个省域行政单元粮食安全和生态安全地方责任的溢出水平以及改进后的财政转移支付分配方案。具体计算结果见表1、表2和表3。

表1显示，从粮食安全角度看，中国13个省份的农田处于赤字状态，也就是说，溢出效应仅存在于18个省份。

**结论**

以中国新增费为例，本文根据财政收入与责任相匹配的原则，改善了耕地保护财政转移支付资金的分配机制，以提高财政资金使用效率。此外，将改进后的分配与现行实践进行了比较。可以得出以下结论：

首先，中国存在耕地保护地方责任的溢出效应。

**CRediT作者贡献声明**

曹瑞芬：写作——审稿与编辑，写作——原稿撰写，可视化，验证，软件，项目管理，方法论，资助获取，形式化分析，数据整理，概念构思。张安路：写作——审稿与编辑，验证，监督，资源，项目管理，方法论，资助获取，概念构思。

**利益冲突声明**

作者声明不存在可能影响本文报告的已知竞争性财务利益或个人关系。

**致谢**

本研究受国家自然科学基金（批准号71904173）和浙江省哲学社会科学规划项目（批准号22ZJQN20YB）资助。

曹瑞芬（1988-），博士，副教授。所属单位：浙江工商大学公共管理学院。研究领域：农田保护、土地资源经济学。

邮寄地址：中国浙江省杭州市 310018 下沙高教园学政街 18 号浙江工商大学公共管理学院。曹瑞芬 | 张安乐