红树林在缓解气候变化中作用的不断扩大的论述，推动了东南亚地区红树林修复政策和项目的爆发式增长，包括印度尼西亚、越南、缅甸和泰国等国（Arifanti et al., 2022a; Chaiklang et al., 2024; Gerona-Daga and Salmo III, 2022; Hai et al., 2020; Pandey et al., 2024; Pratama et al., 2026）。印度尼西亚拥有全球第三大面积的红树林（Ministry of Forestry of the Republic of Indonesia, 2025; Rahman et al., 2024），但其红树林持续面临高额的砍伐率（Ilman et al., 2016; Santoro et al., 2025）。因此，在过去五年中，红树林修复已成为印度尼西亚政府的国家政策优先事项，并在国家中期发展计划中得到了明确阐述。然而，红树林修复政策受到了特别的审视，因为Lovelock等人（2022）认为，大多数红树林修复尝试往往完全失败，或无法实现既定目标。
红树林修复是一个复杂的过程，其成功不仅取决于技术考量——例如适当的树种选择（Arifanti et al., 2022b）和水文适宜性（Pérez-Ceballos et al., 2020; Sidik et al., 2025）——还取决于相关行动者之间的社会和政治动态（Ebeler et al., 2025; Thompson, 2018）。在印度尼西亚，红树林管理的特点是多个治理层面的多方行动者在存在争议的海陆空间中共同参与，这种状况往往导致相互矛盾的政策优先事项和实施挑战（Friess et al., 2016; Miller and Tonoto, 2023）。Mursyid等人（2021）展示了印度尼西亚红树林治理面临重大制度挑战，而缺乏专门针对红树林的监管框架使这一问题进一步加剧。
然而，在佐科总统宣布修复60万公顷红树林的雄心勃勃的目标后，印度尼西亚的红树林治理在过去五年中经历了重大变革。2020年，佐科总统成立了泥炭地和红树林修复局（Badan Restorasi Gambut dan Mangrove / BRGM）。作为监督传统红树林政策机构的新型官僚机构，该局被特别授权协调和实施红树林修复和泥炭地恢复工作。使这些发展更加复杂的是，2024年新总统的更替显著改变了官僚结构，从而再次重塑了红树林修复政策。在新的政府架构下，BRGM被解散。
由于环境与林务部之间同时进行的并行合并，其中的复杂性更大。这两个部委于2014年合并，并在单一的官僚结构下共同承担红树林修复职责。2024年，它们再次分离为独立的部长级实体。在围绕印度尼西亚政府及其合作伙伴核心环境和气候优先事项不断进行重组的剧变中，我们探讨了这些制度变化的影响。我们基于官僚机构在追求相同责任对象时倾向于相互竞争的假设（Downs, 1967; Giessen et al., 2014; Peters, 2010），以及这种竞争进一步导致官僚 rivalry（Khan and Giessen, 2021）。官僚行动者彼此竞争资源、人员和特定政策领域的控制权（Burns et al., 2017）。
本文运用官僚政治视角（Peters, 2010），考察了官僚结构的变化如何通过碎片化、整合和官僚竞争的过程影响印度尼西亚红树林修复政策的实施。我们假设BRGM充当了环境与林务部扩大其权力、人员和预算控制的代理。在探索这一假设的过程中，我们还考察了BRGM为何未能持久存续。通过我们的实证证据，我们提出，议题型官僚机构的机构本质上比基于领土的官僚机构更加脆弱（参见Maryudi et al., 2022; Sahide et al., 2020）。这是因为我们发现，基于领土的官僚机构倾向于行使更强的权力，因为它们对明确定义的领土领域拥有全面的控制权。相比之下，议题型官僚机构可能更具临时性，其授权可能随着政策优先事项的变化而改变。最后，我们旨在进一步探讨官僚 rivalry 在授权、资源和资金争夺中如何展开，以及官僚机构为确保和维护对这些资源的控制所采用的策略。
本文结构如下。下一节介绍官僚碎片化、整合和竞争的概念。随后一节概述研究方法。接着是对官僚结构如何在三个不同阶段演变以及这些变化如何影响政策实施的实证分析。文章最后提供了关于未来红树林景观治理的政策建议。
